作为仅有八条的政府采购规定，本章可能是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）最不起眼的章节。之所以内容少，原因在于对政府采购市场的突破本身就是多边经济贸易开放中的难点，RCEP各个缔约方的经济发展水平又存在巨大差异，虽然RCEP相比一般的多边贸易协定已经在范围和深度上有所突破，但在政府采购部分仅局限于透明度与合作两个层面。

RCEP的一部分缔约方之间，已经开放其政府采购市场，开放的领域，除了世界贸易组织（WTO）机制下的《政府采购协定》（GPA）中有规定之外，在《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）以及个别的双边自由贸易协定如与欧盟的《自由贸易协定》（FTA）中也有所涉及。

本文旨在以RCEP第十六章政府采购为引，呈现公共领域采购的国际发展趋势，为政府特别是地方政府、企业特别是国有企业了解和运用国际规则抛砖引玉。

一、RCEP第十六章政府采购条文简介

第一条论述本章的目标是促进政府采购相关法律、法规和程序的透明度（ “透明度”义务），开展缔约方之间合作（ “合作”建议）。第二条指明适用范围是缔约方中央政府实体实施的政府采购法律、法规和程序；同时，特别说明最不发达国家缔约方不承担透明度和合作义务，但可以受益于合作。第三条对缔约方明确开展国际竞标政府采购作出原则性规定，即要在尽可能且适当的情况下，适用该缔约方采用的普遍接受的政府采购原则。第四、五条分别对“透明度”义务与“合作”建议作出规定。“透明度”义务，首先要求缔约方应当公开政府采购相关法律法规，其次是努力公开采购程序，再次努力在尽可能且适当的情况下通过电子方式公开并更新并努力以英文呈现；“合作”建议，旨在促使缔约方努力就政府采购相关事项进行合作，以便缔约方之间更好地理解其政府采购制度，建议的合作方式包括：就缔约方的法律、法规和程序以及其中任何的修订交换信息，提供培训、技术援助或能力建设并共享成果信息，在可能的情况下，共享包括与涵盖微型企业在内的中小企业相关的最佳实践信息以及与电子采购系统相关的信息。第六条为审议机制，约定缔约方一致同意情况下可以审议完善本章内容。第七条为联络机制，要求缔约方在本协定对其生效之日起三十日内指定合作和信息共享联络点。第八条明确RCEP的争端解决机制不适用于政府采购争议。

此外，RCEP通过第二十章最终条款明确规定，对于包括WTO协定在内的所有缔约方参加的国际性协定下缔约方之间的现有权利和义务，与RCEP并行存在；对于一个缔约方和至少一个其他缔约方同为缔约方的现行国际协定下该缔约方之间的现有权利和义务，根据具体情况与RCEP并行存在。

二、政府采购与多边经济贸易的关系

从供需市场的属性上来划分，政府为供需主体的市场有别于企业和自然人为供需主体的市场。WTO机制下，私人部门采购市场的开放和准入主要适用WTO框架下的《关税与贸易总协定》（GATT）；公共部门采购市场的开放准入，则适用WTO框架下的一个单独协定《政府采购协定》（GPA）。加入GPA，意味着WTO成员在开放以私人部门为采购主体的一般贸易市场后，再开放以政府为主体的公共部门采购市场，因此GPA有“小WTO”之称，加入GPA被喻为“第二次加入WTO”[3]。

政府采购在一国的贸易总量中举足轻重，一旦向其他国家或地区开放是多边贸易的重要组成部分。以我国为例，2019年全国政府采购规模为33067.0亿元，在较上年减少2794.4亿元，下降7.8%的情况下，占全国财政支出和人均国内生产总值GDP的比重分别为10.0%和3.3%[4]。

政府采购的主体和范围往往带有强烈的政策性，也是一国政府保护和扶植本国产业的重要领域，上世纪四五十年代为减轻关贸总协定谈判难度而置于靠后开放的市场领域。随着多边经贸的发展，政府采购一方面凸显成为国际贸易中的非关税壁垒，另一方面严重制约公共部门享受市场开放带来的益处。

三、政府采购国际规则的渊源及概括性分析

为了更好地了解RCEP协定下政府采购规则，下图以联合国贸易法委员会《公共采购示范法》、WTO《政府采购协定》为例，对比说明RCEP第十六章所处的发展阶段。

四、对中国企业跨境投资与贸易的影响和启示

RCEP生效后及进一步完善过程中，中国的政府、企业将更加广泛地参与RCEP下的政府采购，特别是向东盟国家中的最不发达国家提供培训、技术援助或能力建设并共享成果；中国的中央和地方政府、国有企业以及相关中介服务机构，也需要知晓、适应RCEP成员中发达国家或地区的政府采购法律、法规和程序，理解包括联合国贸易法委员会《公共采购示范法》等在内的政府采购国际规则，熟练运用并形成自己的采购规则、制度和程序，一方面促进中国在加入WTO《政府采购协定》谈判中的出价谈判，另一方面做好充分的准备进入开放的政府采购市场、迎接本国政府采购市场的开放。

[1]信息来源： https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/public-procurement/ ，该官方网站更新时间2019年11月22日。

[2]中国香港、中国台北已加入WTO《政府采购协定》，中国于2007年递交申请加入WTO《政府采购协定》，经多轮谈判目前已提交第7份出价清单，信息来源中国政府采购网 http://www.ccgp.gov.cn/wtogpa/ ，访问时间2021年3月7日。

[3]引自《GPA谈判谈什么？我国的谈判进展如何？》，中国政府采购网   http://www.ccgp.gov.cn/wtogpa/news/201912/t20191203_13473283.htm ，访问时间2021年3月7日。

[4]引自《2019年全国政府采购简要情况》，中国中央政府网站（转自中国财政部网站） http://www.gov.cn/shuju/2020-08/27/content_5537854.htm ，访问时间2021年3月7日。

来源：大成律师事务所，作者：苏敏，大成昆明律师，专业领域：跨境投资与贸易、公司与并购、不动产与建设工程、争议解决，min.su@dentons.cn；马爽，大成昆明律师，专业领域：跨境投资与贸易、不动产与建设工程、公司与并购、私募股权和投资基金，shuang.ma@dentons.cn