反垄断法的终极威慑:企业拆分的美国法律依据及其案例实践
发布日期:2021-06-28

作为世界上最大最发达的经济体,历经130年的演进和完善,美国的反垄断法律及实践一直引领世界潮流。反垄断法在美国被称为反托拉斯法,违反反托拉斯法的个人、企业或团体面临包括罚款、监禁、赔偿、强制拆分在内的多种法律责任。

强制企业拆分是美国反垄断处罚制度中最彻底、最具有威慑力的手段。动辄数十亿的高额罚款虽然引入瞩目,高管的刑事责任也令人畏惧,但对企业具有终极威慑力的还是拆分。在世界主要司法辖区中,并购控制(Merger Control,也称为经营者集中审查制度)中对企业的结构剥离并不罕见,但对实施垄断行为(主要是滥用市场支配地位行为)的企业进行强制拆分的,仅存在于美国。

从1911年美国标准石油公司拆分案到1998年美国司法部向微软公司发起反垄断诉讼,20世纪美国历史上出现了不少涉及反垄断企业拆分的重大经典案例。本文谨就美国反垄断法律体系下的企业拆分法律依据及案例实践进行梳理。

一、 美国反垄断法律体系与诉讼制度

1890年,美国国会颁布了美国历史上第一部反垄断法《谢尔曼法》,禁止垄断、独占等不合理限制贸易的行为,这也被普遍认为是现代的第一部反垄断法。[1] 1914年颁布的《联邦贸易委员会法》及《克莱顿法》是对《谢尔曼法》的补充和完善。《克莱顿法》限制集中、合并等行为,并明确了价格歧视、独家交易、严重削弱竞争的并购活动等属于垄断行为。《联邦贸易委员会法》除了禁止垄断行为,同时还包括消费者权益保护和禁止不正当竞争行为等内容。上述三部法律成为美国反垄断法框架性法律。

这些法律主要由联邦政府的司法部(DOJ)和联邦贸易委员会(FTC)进行执法。DOJ负责处理电脑软件、金融服务、媒体和娱乐以及电信市场的竞争问题,FTC侧重于保健、制药、食品、计算机技术、互联网服务等重点消费行业。美国的反垄断执法依赖于诉讼制度。执法过程中,由DOJ或FTC作为公诉人向联邦法院提出刑事或民事诉讼,然后由法院作出判决;其中,前者可直接对涉嫌垄断企业提起民事诉讼和刑事诉讼;后者可提起民事诉讼,但不能提起刑事诉讼。

二、 企业拆分的法律依据

(一) 《谢尔曼法》

虽然《谢尔曼法》中并没有将“拆分企业”明确规定为反垄断救济措施,但该法第4条授予了美国各联邦地方法院司法管辖权,以“防止、制止违反本法第1至7条的行为”,同时规定“各地区检察官,依司法部长的指示,在其各自地方区域内提起衡平诉讼(proceedings in equity)以防止和限制违反本法行为。” [2]

这就意味着司法部被授予了实行衡平法诉讼程序的权力;同时法院在反垄断诉讼中被授予了一定程度的自由裁量权。[3] 衡平法司法管辖权的实质是,法院有权力更改法令,使之适应具体案件的需要。因此,政府根据《谢尔曼法》援引衡平法法院的一般权力,使衡平法法院能够在拟定法令方面有广泛的酌情处置权,给出有效和适当的补救措施。[4]

例如在标准石油案中,联邦最高法院就认为“......(公司的)行为不仅是一种持续的垄断企图,更是实际的垄断化(monopolization)行为,因此执法要适用更广泛和更具控制性的补救办法。”[5]由此,标准石油公司成为了美国历史上第一个被联邦最高法院判令拆分的公司。

(二) 《克莱顿法》

《克莱顿法》的主要目的是制止反竞争性的企业兼并以及资本和经济力量的集中。该法第11条是关于企业拆分的唯一具体规定,将剥离作为对第7条反竞争性的企业兼并的适当补救措施,该条授权联邦贸易委员会(FTC)要求违规公司“停止和终止此类违法行为,并剥离公司自身的股票、其他股本或非法持有的资产”[6]。

如上所述,对于司法部和联邦法院来说,拆分企业的权力来自《谢尔曼法》第4条所述的衡平法权力。而在《克莱顿法》下,司法部和联邦法院同样没有被明确赋予相关权力,而是在第15条中规定,“美国各联邦地方法院拥有司法管辖权,以防止、制止违反本法案的行为”,同时规定“各地区检察官,依司法部长的指示,在其各自地方区域内提起衡平诉讼以防止和限制违反本法行为。”[7]由此可见,《谢尔曼法》与《克莱顿法》均认为司法部和联邦法院命令拆分救济的权力源于其固有衡平法权力。

综上,结合《谢尔曼法》《克莱顿法》的相关条款和下文实际案例可以看出:对于滥用市场力量的垄断企业,联邦法院在反垄断案件中适用企业拆分措施的权力来自于其本身的衡平法司法管辖权。

三、 企业拆分典型案例

在并购控制案件中拆分大企业是一种常规的救济方式,而在企业实行垄断行为的案件中,拆分企业的措施则是一种非常规的救济措施。[8] 下文中,表1主要整理了美国企业因滥用市场力量而遭到政府拆分的案件;表2为美国政府考虑适用拆分措施或因与企业达成和解而未实施拆分的案件。

表1 企业因滥用市场力量受到拆分的案件

表2 政府考虑适用拆分或因达成和解而未适用拆分的案件

在上述案件中,微软案因为共和党的小布什总统上台而终止了拆分程序,而2020至2021年的三起针对互联网平台谷歌、Facebook、亚马逊的拆分案件则仍处于法律程序的初期,后续发展还有待观察。因此,作为终极威慑的反垄断武器,美国对大企业的拆分始于1911年的老罗斯福总统挥舞托拉斯大棒对石油、烟草等企业的打击,而最近一起实际案例则是20世纪80年代对电信企业AT&T的拆分。

从《谢尔曼法》颁布到现在,企业拆分是美国反托拉斯法的一种责任机制,这种极端的处罚措施主要是针对具有垄断化的企业而实施的,且美国对拆分的适用是与所处的时代背景与各届政府的反垄断政策息息相关,例如经济高速发展时期加大打击力度以保证自由平等的市场竞争秩序;经济停滞时期则对垄断行为相对包容,保护大公司以刺激经济的快速复苏[9]。

注释

[1] 严格来讲,现代第一部反垄断法《预防和制止限制贸易之联合行为的法律》于1889年诞生于加拿大,但该法其影响力远不及美国的《谢尔曼法》。

[2] 15 U.S. Code § 4 - Jurisdiction of courts; duty of United States attorneys; procedure https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/4

[3] Dissolution and Reconstitution: A Structural Remedy, and Alternatives https://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.journals/gwlr33&div=46&id=&page=

[4] 竞争法范本(2015 年)――第十一章修订案*(联合国贸易和发展会议)https://unctad.org/system/files/official-document/tdrbpconf8l4_ch.pdf

[5]  https://supreme.justia.com/cases/federal/us/221/1/

[6] https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/21

[7] https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/25

[8] William J. Baer, Ronald C, Redcay, Solving Competition Problems in Merger Control: The Requirements for An Effective Divestiture Remedy LJJ. George Washington Law Review 2001(12)

[9] 李小明 《论美国反托拉斯法之企业拆分制度》,载于湖南大学学报第26卷第1期,2012年1月

来源:反垄断实务评论

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