崔凡:谈谈《海南自由贸易港法》的入岛退税规定
发布日期:2021-09-03

中国特色自由贸易港的一个重要特色就是海南自贸港与内地大市场的密切联系,超大规模国内市场与内需潜力是海南自贸港发展的强大支撑。《海南自由贸易港建设总体方案》规定:“货物、物品以及运输工具由内地进入海南自由贸易港,按国内流通规定管理。”这一规定的意义在于维持内地与海南密切的经济联系。然而,对于这一条该如何解读,开始的时候并不明确。其中一个重要的方面是,如果货物从内地进入海南自贸港按照国内流通管理,是否意味着不能实现入岛退税。《海南自由贸易港法》草案征求意见以来,包括笔者在内的一些同志向全国人大法工委、财政部、中国法学会等部门表达了希望明确入岛退税的意见,其间笔者也与财政部以及海口海关相关业务领域的同志进行了探讨。在此期间,各方面希望明确入岛退税的呼声不断提高。《海南自由贸易港法》于2021年6月10日公布,第29条加入了规定“货物由内地进入海南自由贸易港,按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税。”入岛退税最终得到了明确。

海南自由贸易港建设的“四梁八柱”已经搭建,但是在落地实施过程中仍有大量的细节需要完善,明确入岛退税是其中的重要一步。围绕这一问题的研究与讨论伴随着大家对海南自由贸易港建设的中国特色的理解的不断深化。这里我们就相关问题做一简单介绍,以推动进一步研究和讨论。 

一、海南自由贸易港的大国特色与当地消费

2017年底,笔者接到商务部的邀请开始进行对自贸港问题做一些基础研究。2018年3月研究课题正式定名为《我国建设自由贸易港的内涵、目标定位和建设思路:国际自贸港比较研究视角》。不久之后的4月13日,中央宣布在海南建设中国特色自由贸易港,课题也开始明确为海南建设自由贸易港服务。

在检索了国际上关于自贸港的定义之后,我们发现对于自贸港,无公认法定定义,但有约定俗成的说法,香港、新加坡、迪拜等地经常被称为自贸港;而形形色色的自贸港,每一个的政策体系都有所不同。虽然它们都能够对建设中国特色自由贸易港提供借鉴,但没有一个现成的模板可以照搬。2013年1月,著名的汉堡自贸港围栏撤除,自贸区(港)政策停止实施,同一时间,英国所有的自贸区(港)政策授权到期不再续期(直到今年英国脱欧以后才正式重新筹备新设10个自贸港)。新加坡自贸港全城基本零关税,但大部分地区征收7%的货劳税,只在内设的7个自由贸易区内免征货劳税。迪拜自贸港作为海合会成员阿联酋的一部分,关税水平需要与海合会保持一致,但在内设的自贸区内实行零关税,同时在内设的指定区域内实行零流转税,所得税非常优惠。中国香港自贸港除了四类货物,基本实现全城零关税和零增值税。每个自贸港的政策体系都有所不同。如果比较海南自贸港与其他国家或地区自贸港的差别,除了开始建设所处的不同时代的特色以及不同的社会制度特色以外,最主要的就是作为一个大国自贸港的特色,庞大的国内市场为海南自贸港的发展提供了强大的支撑。

我们再回过头来看自贸港概念在国内厦门、天津等地最早开始时的讨论和研究。在上个世纪八十年代中后期,厦门率先开展了自由贸易港的研究。在1989年鹭江出版社出版的习近平主编的《1985年-2000年厦门经济社会发展战略》一书中,我国最早进行自由贸易港研究的学者之一厦门大学陈永山指出:“自由港以商品是否允许当地消费和形形色色的其他自由贸易区相区别”。

当时,我国尚没有成立保税区等海关特殊监管区。1990年,我国第一个保税区外高桥保税区成立。外高桥保税区成立以后,我国陆续建立了一些其他类型的海关特殊监管区,例如出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业区。最近,上海外高桥保税物流园区转为上海外高桥港综合保税区,至此保税物流园区已经不再存在。传统的保税区(目前还有9个)不实行入区退税,而是实行离境退税。传统的保税区在建立商业性生活消费设施方面也更为宽松一些。与传统的保税区不同,后来设立的这些海关特殊监管区都实行入区退税,并规定“不得居住人员”,以及除保障区内人员正常工作、生活需要的非营利性设施外,“不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务”(参见《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》第五条)。

根据《国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》(国办发〔2015〕66号)的要求,“逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。”从趋势上看,不实行入区退税的传统保税区将日益减少。

海南自贸港与现有的海关特殊监管区都不同,既要允许当地消费,也要实行入岛退税,才能充分发挥自贸港的功能。2020年6月3日,作为海南自贸港封关运作的先行试点地区,海关总署针对洋浦保税港区发布了《中华人民共和国海关对洋浦保税港区监管办法》。其中第四条规定:“境内区外货物入区视同出口,实行退税。”该监管办法没有规定不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。海关总署在解读时明确表示不做禁止。这是我国综合保税区和保税港区中唯一允许当地消费的。

海南自贸港全岛封关之后,岛内存在大量当地消费是自贸港建设的题中之义。但是,对于洋浦保税港区实行的入区退税政策能否推广到全岛,很长时间内并未明确。

二、为什么应该实行入岛退税

入岛退税问题一段时间未能明确可能出于两个原因。

一是入岛退税就需要进行海关查验,这有可能使得内地货物进入海南的便捷性降低,内地和海南的供应链产业链合作水平下降。这种担心是不无道理的,但是我们将在后面讨论,这一问题是可以得到解决的。 

二是入岛退税可能带来的税收问题。由于海南自贸港与一般没有商业性消费设施的海关特殊监管区不同,其本身将是一个消费中心,因此入岛退税的规模可能会相当大。但是,海南经济体量总体有限,对全国退税规模的影响有限。封关以后,海南将要实施简税制和低税率,但是税率的确定还需通盘考虑。实行入岛退税之后,通过对海南自贸港内最终销售税税率的确定、离岛退税政策的调整和完善等各方面的通盘谋划,可以使得促进当地经济繁荣、促进海南走向财政收支基本平衡、保障中央财政收支平衡等多重目标达到兼顾。

与此同时,实施入岛退税是真正充分发挥自贸港功能的必要举措。

第一,可以避免内地货物在海南市场面临不公平竞争。海南自贸港全岛封关以后,除了海南自由贸易港进口征税商品目录外,货物进入自由贸易港免征进口关税;由于简并税制,实际上也没有了进口环节税。因此,进口货物是不带增值税在海南销售的。如果内地货物进入海南销售不能退税,含增值税竞争将处于不利地位,这降低了海南与内地经济的联系,不利于发挥海南作为开放门户的作用。而实行入岛退税有利于发挥海南开放对内地的辐射作用。

第二,可以减少规避成本和监管成本。如果内地货物不能实行入区退税,则内地货物如果希望进入海南销售,很可能会先出口到香港,然后再以零关税和零进口环节税进入海南。这种操作会导致物流成本的浪费。而有关部门要实行反规避措施的话,则将大大增加监管成本。实行入岛退税可以避免这些成本的产生。

第三,可以使得一线关更好地实现“一线放开”。如果封关后不能实行入岛退税,内地货物进入海南自贸港再出口到其他国家和地区,或者经过在海南的加工后出口,必然需要在离境时予以退税,仍然需要申报和查验。这使得本来可以相当开放的一线关不得不增加监管环节,使得“一线放开”在出口方向打了折扣,降低了自贸港的成色。

正是因为这样,明确入岛退税政策十分必要。

三、实行入岛退税怎样才能维护内地与海南的产业链联系

正如上面我们提到的,实行入岛退税存在弱化内地与海南产业链联系的可能性。对此问题我们在设计相关的流通管理办法的时候应该如何处理呢?

海南自贸港政策体系设计的一个最大难点在于自贸港既要实行不同于内地的特殊经济政策,又要保持与内地的密切联系从而充分利用大国优势。总体方案对此做出了一些精心的设计,一方面货物从海南自贸港进入内地需要缴纳关税和进口环节税,另一方面如果在海南岛当地增值30%,可以免关税进入内地。前者是一般FTZ自由贸易园区(海关特殊监管区)的政策,后者类似于FTA自由贸易区的优惠原产地规则。简单地说,对于货物从海南自贸港进入内地,总体方案是搭建了一个FTZ之后,再加入了一个FTA安排。

对于货物从内地进入海南自贸港,一方面总体方案和自贸港法做出了按照“按国内流通规定管理”的原则性规定,但自贸港法同时规定“货物、物品以及运输工具在海南自由贸易港和内地之间进出的具体办法由国务院有关部门会同海南省制定。”对此具体办法的设计,我们可以参考海关对现有海关特殊监管区的一些政策措施。

 一是2019年1月开始的海关特殊监管区域一般纳税人试点。参照这一政策,自贸港内的企业仍然可以申请获得一般纳税人资格,这些企业之间以及这些企业与内地企业之间的商品流转仍然可以适用增值税相关的征管规定。二是参照海关总署公告2019年第50号《关于简化综合保税区进出区管理的公告》中采用的监管方式。对内地进入自贸港的不涉出口关税、不涉贸易管制证件、不要求退税且不纳入海关统计的货物、物品,可以实施便捷进出自贸港管理模式。对于涉及出口关税和贸易管制的货物可以实行特别监管,防止私自出境。总之,内地货物进入海南可以实行分类监管,准备出口的以及准备在海南消费的货物,办理退税;目的地为内地的,不办理退税,可以便捷进出自贸港,产品在海南的增值部分在进入内地时缴纳增值税,增加的进口成分在进入内地时缴纳关税、增值税以及缓税利息。

通过这样的安排,在保持自贸港特殊政策的同时,可以最大程度避免内地与海南产业链联系的弱化。

四、需要进一步研究的问题

《海南自由贸易港法》明确货物入岛退税是完善中国特色自由贸易港政策体系的重要一步。在此基础上,还有大量的问题仍然需要进一步研究。例如:

物品从内地进入海南是否实行入岛退税?离岛免税政策在封关运作后如何发展?运输工具进出海南岛与内地之间如何实行简化管理?RCEP实施以后,海南自贸港封关前后两个不同阶段如何分别与RCEP相关制度衔接?

通过对这些问题的逐步解决,我们相信,随着自贸港政策体系的逐步完善和落地,海南自贸港将迎来一个美好的未来。

作者:崔凡,对外经济贸易大学国际经贸学院国际贸易系教授、博士生导师、海南研究院院长。

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