崔凡:为什么说欧盟碳边境调节机制可能会违反世贸组织规则
发布日期:2021-09-03

基于2021年7月14日公布的欧盟立法提案,我们认为欧盟碳边境调节机制(CBAM)可能会是违反世贸组织规则的。但是世贸组织的相关规则仍然存在模糊地带,而且世贸组织争端解决机制目前处于危机之中,与此同时,欧盟一直表示将与世贸组织规则相一致的方式实施碳边境调节机制,必然尽力为其方案的合规性辩护。因此,在未来一段时间中,一方面我们应该在国际上表达对CBAM的关切,另一方面应该加强国内碳市场建设,从而争取主动。 

一、 欧盟7月14日立法提案要点

欧盟在推出提案之前,曾经成立专门机构对六种方案进行了评估,并认为其中第四种方案最优。因此,目前的提案是基于其第四种方案设计的。

提案的CBAM涵盖电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域。进口商在进口相关领域产品时需要通过授权申报人或者自己申请成为授权申报人购买碳排放权证,每个季度末授权申报人需要保证持有通过其进口的产品的碳排放量的80%的权证。每个年度末需要申报年度进口量与排放量,并上缴相应的权证以完成年度结算。未能使用完的权证可以申请由监管部门回购。未能上缴也未能回购的权证按年度过期作废。除了二氧化碳,CBAM也涵盖了其他一些温室气体。

CBAM权证价格与欧盟内部的碳排放交易市场的价格挂钩。权证涉及的进口商品的排放量原则上为实际排放量。授权申请人对实际排放量承担证明责任。如果实际排放量因为数据缺乏而无法证明,则使用各生产国的默认排放量。默认排放量的计算由欧盟委员会根据各国排放强度数据确定。如果各国排放强度数据无法确定,欧盟委员会则根据欧盟同类生产中排放量前10%的产品予以确定。

欧盟委员会考虑的第四种方案考虑到了欧盟碳排放交易市场的免费碳排放权问题。计划在10年内,即2026到2035年期间,按每年10%的速度逐渐削减欧盟碳排放交易的免费碳排放权以致完全取消免费碳排放权,与此同时相应调整进口产品需要购买和上缴的碳排放权证的数量,以使得两者保持一致。立法提案的第九章吸纳了这一设想,但具体办法尚待欧盟委员会做出规定。

CBAM从2023年1月1日开始进入为期三年的过渡期,在此期间授权申请人不需要申报和购买权证,但需要进行报告。2026年开始,CBAM进入实施期。

二、 CBAM的影响

联合国贸发会议(UNCATD)于7月14日同期发布了对欧盟CBAM的评估报告。由于该报告的研究是在此之前完成的,其评估的基准情形与欧盟公布的CBAM提案有一些出入,但总体上来说,是具有参考意义的。

UNCATD的评估涉及了两个碳价情景,一个是欧盟内碳价每吨44美元,一个是每吨88美元。在44美元的情景下,实施碳边境调节机制将使得欧盟每年增加收入45.91亿美元,其他国家降低收入79.73亿美元,世界收入整体下降33.82亿美元。如果以发达国家与发展中国家区分,包括欧盟在内的发达国家收入增加24.85亿美元,其他发达国家降低收入21.06亿美元,发展中国家降低收入58.67亿美元。

实际上,当前欧盟碳价已经超过52欧元,即超过60美元。从未来趋势看,每吨88美元的情景分析可能更为合理。在88美元的情景下,实施碳边境调节机制将使得欧盟每年增加收入59.29亿美元,其他国家降低收入142亿美元,世界收入整体下降82.71亿美元。如果以发达国家与发展中国家区分,包括欧盟在内的发达国家收入增加19.37亿美元,其他发达国家降低收入39.92亿美元,发展中国家降低收入102.08亿美元。

按照UNCTAD的估算,在44美元的价格情境下,日本、泰国、韩国、美国以及一些拉美国家将从中获益,澳大利压、印度、塞尔维亚与波黑、俄罗斯、乌克兰、南非、沙特、中东其他国家将受损,巴西、加拿大、中国与土耳其也将受损但程度稍轻。

在欧盟碳交易市场44美元碳价的情况下,在没有引入CBAM的时候,欧盟碳排放权管理与交易可以使得欧盟减排4.34亿吨,但同时会通过产业转移和外包等方式,使得其他地区增加排放5800万吨。这种情况被称为“碳泄漏”,泄漏比例为13.3%。引入CBAM之后,“碳泄漏”比例下降为5.2%。与此同时,欧盟引入CBAM将使得全球减排2700万吨,相当于全球排放的0.1%;而在碳价增加到88美元的情境下,引入CBAM之后,“碳泄漏”比例将从15.1%降低到6.9%,全球减排4500万吨,相当于全球排放的0.167%。总的来说,虽然碳泄漏问题确实能够有所缓解,但是CBAM对全球减排的作用是相当小的。

2019年,中国对欧盟出口受影响的产业主要是钢铁与铝,规模大约为70亿美元,大体占中国对欧出口的1.67%。由于有的钢铝产品并没有列入提案附件一的产品目录中,实际受影响的范围要少于这一规模。美国能源基金会与Sandbag、E3G联合研究报告计算受影响的产品范围不足中国对欧出口的1%。UNCATD报告估算在44美元碳价情境下,CBAM导致中国的铝对欧出口大约相当于增加从价税率2.4%,钢铁增加从价税率3.7%。不过按照欧盟目前公布的提案,欧盟内免费碳排放权额逐渐淡出之后,欧盟内生产成本也将大大提高,CBAM会伴随欧盟免费碳排放权的取消对进口产品提高排放权证购买和上缴要求。美国能源基金会与Sandbag、E3G联合研究报告认为,基于欧盟2035年后完全取消免费碳排放权、每吨二氧化碳征收60欧元的情景,以2019年中国出口欧盟钢铁47亿欧元为例,将被征收2.65亿欧元。该报告全文尚未公布,其初步分析认为欧盟完全取消免费碳排放权将使得欧盟钢铁成本增加21%,而CBAM将导致中国对欧盟出口的钢铁成本增加约25%,而出口铝的成本将增长9%。 

三、 WTO规则与欧盟可能的合规辩护理由

欧盟曾经多次表示将按照与世贸组织规则一致的方式实施CBAM,那么,对于现有的法案,欧方可能会有哪些合规辩护理由呢?

CBAM现有的方案不能被视为关税。按照1994年关贸总协定第二条,征收关税不能超过减让表中所列约束关税。但是第二条不妨碍基于国民待遇原则征收的国内税费。因此CBAM只能设计为一种国内税费。

关于国内税和国内规章的国民待遇要求规定在关贸总协定第三条中。欧盟之所以规定了一个期限,将现有欧盟的碳排放交易体系中的免费碳排放权逐渐削减,同时逐渐全面实施CBAM,在很大程度上就是为了符合国民待遇要求,尽量做到内外待遇一致。不过,对于这一方案如何实施,虽然在提案第九章中有所规定,但其具体办法还有待欧盟委员会制定,目前还很难判断其是否合规。

即使对于国内生产者免费碳排放权能够削减以致取消,在国民待遇问题上,欧盟还面临一些障碍。关贸总协定第三条第一句就讲国内税费和规章不能以保护国内生产者为目的而实施。更为关键的是,CBAM原则上按照实际排放量为标准要求购买和上缴碳排放权证。那么,就可能出现这样一种情况,同类的钢铁,因为在生产过程中碳排放的不同,有的就必须承担更高的费用,这是否符合国民待遇的要求?

关贸总协定的最惠国待遇和国民待遇都是基于同类产品(like product)的非歧视待遇。什么是同类产品往往需要具体情况具体分析。生产过程不同、生产方法不同是否导致产品不是同类产品,从而可以征收更高的税费?从关贸总协定和世贸组织对“同类产品”界定的各种案例和各种方法来看,这是站不住脚的。同样的钢铁,具有同样的物理性质和特征、同样的用途、同样的关税分类、同样的消费者偏好和习惯,应该被界定为同类产品。

CBAM是典型地以生产过程和生产方法来对产品进行区别对待的政策。我们把这种标准称为“加工与生产法”标准(Process and production methods, PPM)。PPM可以分为两类,一种是通过加工和生产方法的不同产生了不同的产品,那么在这种情况下,实施不同的政策,实施与贸易有关的技术标准或者动植物措施,可能都是有依据的。另外一种是加工和生产方法的不同没有导致产品的不同,在这种情况下,实施不同的政策就可能违反最惠国待遇和国民待遇原则。这种情况我们称之为与产品无关的PPM,或者NPR-PPM。

如果要适用NPR-PPM,唯一的途径就是援引关贸总协定第二十条的例外。关贸总协定第二十条规定:“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施,但对情况相同的各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制:……(b)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施;……(g) 与国内限制生产与消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施;…….。”在世贸组织成立以前的关贸总协定时期,NPR-PPM基本是不被认可的。关贸总协定历史上有两个有名的金枪鱼海豚案。在这两个案子中,针对在捕捞金枪鱼过程中伤害海豚的捕捞方法,美国对金枪鱼实施进口限制,这种进口限制没有得到专家组的支持。但是,金枪鱼海豚案的裁决受到了环境保护主义者的普遍批评,裁决也没有被关贸总协定缔约方全体通过,因此未能生效。

世贸组织成立之后,可持续发展被定为世贸组织的宗旨之一,争端解决机构对环境保护措施的态度发生了一些变化。美国汽油案,特别是美国海虾海龟案,在基于环境原因使用第二十条例外的问题上,形成了一些新的分析方法。美国海虾海龟案与金枪鱼海豚案非常相似,美国要求在捕捞海虾时使用海龟驱赶设备以保护海龟,没有做到这一点的,其捕捞的海虾禁止进口。由于美国对国内捕捞者也有同样的要求,同时这也旨在保护海龟这种稀缺资源,符合第二十条例外(g)项的要求。不过,在这一案件中,争端解决机构最终还是判决美国败诉了,其原因是美国的措施不符合第二十条开头的引语,存在“武断的或不合理的差别待遇”。美国败诉后,没有废除海虾禁令,而是进行了修改,对采用各种办法保护了海龟的条件下捕捞的海虾允许进口,同时和相关各出口方开展了谈判,还给予了一些技术援助。在这种情况下,争端解决机构最后裁定美国的修改措施符合了WTO第二十条规则的要求。海虾海龟案既通过对NPR-PPM一定程度上的宽容促进了环境的保护,又没有给歧视性贸易措施开太大的口子,得到了各界一定的肯定。

世贸组织既有案例并不构成有约束力的先例,但可以预见,一旦发生争议,欧盟很可能根据海虾海龟案的裁决逻辑为自己的CBAM辩护。 

四、 对欧盟辩护理由的可能反驳

尽管海虾海龟案为欧盟基于产品生产方法实施不同的碳排放权证要求提供了可能,但是,如果CBAM被提交争端解决专家组审查,其合规性仍然存在很大的疑问。该措施是否是“为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”?从UNCTAD的报告可以看出,CBAM对碳排放减少的效果不到总排放量的0.1%,这对应对气候变暖的作用微乎其微。反而是其收入效应更为明显,欧盟通过实施CBAM产生的贸易条件效应使其国内收入上升,国内同类产业竞争压力减小,这似乎才是主要效果。

CBAM与保护海虾的措施相比,其对不同生产方法的差别待遇更为明显,而且这种差别待遇与生产方法的减排技术水平直接挂钩。越是发达国家,越是技术水平高的国家,越是服务业发达的国家,其实际排放量越低,其受到的贸易限制越少。越是发展中国家,其面临的出口壁垒越明显。CBAM不仅可能使得发展中国家获得的特殊与差别待遇丧失,而且使其可能要承担更高的贸易成本。

作为一项气候措施,CBAM的目的在于通过单边措施压力迫使其他国家承担至少与自己相同的责任,这直接违反了应对气候变化的重要原则,即“共同但有区别的责任”,使得全球气候合作的前景变得更为复杂。 

五、 结论与建议

从上面的讨论我们可以看到,欧盟的CBAM很可能与世贸组织的规则是不一致的。但是,目前世贸组织上诉机构停摆,多边上诉仲裁机制的作用还有待观察,欧盟又声称自己的方案考虑了合规要求,世贸组织海虾海龟案的裁决也给NPR-PPM标准提供了一定的空间。在这种情况下,欧盟很可能不顾其他各方的反对和关切,继续推进CBAM落地。在这种情况下,我们认为中方应有的态度是多边领域表示关切和反对,双边层面开展沟通和磋商,国内方面加紧碳核查和碳交易制度建设。

在多边领域,欧盟CBAM很可能是与世贸组织规则相冲突的,同时其对发展中国家的负面影响是比较明确的。欧盟通过单边措施施加压力迫使其他国家特别是发展中国家欧按照欧盟国内市场的水平承担与其同样的责任,这种做法是不应该提倡的。

在双边层面上,中国与欧盟在气候问题上还是应该加强沟通和磋商。十多年以前,在清洁能源机制(CDM)方面,中欧曾经开展过不少务实的合作。当前,虽然CDM市场已经停滞,在应对气候变化领域,欧方的技术优势和中方的市场优势仍然都是客观存在的,双方的合作空间仍然广阔。

从国内方面看,我们应该考虑到国际环境今后可能发生的各种变化,将一些高碳排放行业适时纳入到碳交易市场,特别是加强碳核算体系的建设。针对国际贸易进行碳排放征税或者是做出碳排放权证要求,都可能影响国际贸易条件。对于中国的出口产品,与其让进口国收取税费,不如我们在国内收取,用于支持国内减排技术的研发与应用。另外,对于国际国内各种可能的应对气候变化制度安排,其对全球产业结构调整和转移将产生何种影响,我们可能还需要做进一步深入的跟踪研究。

作者:崔凡,对外经济贸易大学国际经贸学院国际贸易系教授、博士生导师、海南研究院院长。

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