蔡开明:美国对白俄罗斯实施新一轮制裁解读
发布日期:2021-09-03

2021年8月9日(美东时间),拜登总统针对白俄罗斯制裁发布新行政令,美国外国资产控制办公室(OFAC)颁发白俄罗斯通用许可证第4号及常见问答,并将特定白俄罗斯主体(包括实体及个人)列入SDN清单。 

一、 白俄罗斯政权与被制裁背景

(一)卢卡申科政权

卢卡申科(Aleksandr Lukashenko)是现任白俄罗斯总统。其于1994年7月第一次当选总统并在2001年9月获得连任。2004年卢卡申科提议废除总统不得连任三次的法律规定;同年10月17日,白俄罗斯举行全民公投,同意废除了总统任期限制。此后,卢卡申科先后在2006年3月、2010年12月、2015年10月、2020年8月的总统选举中获胜,至今已连任6届。卢卡申科在国内实施铁腕统治,因而受到欧美国家的批评,被欧美媒体称为“欧洲最后的独裁者”,欧盟也拒绝白俄罗斯的加入。在外交政策上,卢卡申科实行亲俄罗斯的政策,白俄罗斯与俄罗斯的经济联系非常密切。

在2020年8月9日的总统选举中,有不少反对派人士指出卢卡申科在选举中存在舞弊行为。同年5月起,白俄罗斯各地爆发大规模反卢卡申科游行,总统选举结果出炉后,要求卢卡申科下台的呼声日趋高涨。9月23日,卢卡申科在白俄罗斯首都明斯克的独立宫宣誓就职,正式连任白俄罗斯总统职位。

(二)瑞安航空4978号班机迫降事件

据公开信息显示,2021年5月23日,隶属于瑞安航空的4978号班机在经过白俄罗斯领空上空时,被一架受白俄罗斯总统指示的战斗机拦截,并迫降到白俄罗斯明斯克国际机场。在飞机被迫降后,白罗斯共和国国家安全委员会工作小组登机逮捕搭乘该班机的反对派媒体NEXTA联合创办人兼总编辑罗曼·普拉塔瑟维奇(Roman Protasevich)以及其同伴索菲亚·萨佩加(Sofia Sapega)。

二、 美国的白俄罗斯制裁项目

自2006年3月,美国以白俄罗斯“欺诈性”总统选举及卢卡申科政府对国内和平抗议者、反对派成员、记者的恐吓、失踪及暴力镇压等原因,对白俄罗斯进行制裁。白俄罗斯制裁项目的具体措施规定于《白俄罗斯制裁条例》(Belarus Sanctions Regulations,31 CFR Part 548)及2006年公布的第13405号行政令《冻结破坏白俄罗斯民主进程或制度的特定主体的财产》中。截止到2021年8月9日,基于白俄罗斯制裁项目,OFAC先后将70个主体(包含23个实体及47个个人)列入SDN清单,并施加财产冻结措施。2021年8月9日(美东时间),拜登签署新行政令《冻结导致白俄罗斯局势的其他主体财产的行政令》(以下简称“新行政令”)宣布扩大由2006年6月16日第13405号行政令宣布的国家紧急状态范围;OFAC颁发白俄罗斯通用许可证第4号及常见问答第916、917、918号,并将特定白俄罗斯主体列入SDN清单。

(一)新行政令的制裁内容

(1)禁止处理特定主体的涉美财产及财产利益

根据新行政令第1-3节,下列经美国财政部部长与国务卿协商后确定的任何主体(包括实体及个人),其在美国境内的/此后流入美国境内的/当前或此后由任何美国人占有或控制的所有财产及财产权益均被冻结,不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理:

(i)担任或曾经担任下列机构的领导人、官员、高级执行官或董事会成员:

(A)曾经从事过或其成员从事过以下(v)款或第13405号行政令第1(a)(ii)(A)-(C)所述行为的实体。第13405号行政令第1(a)(ii)(A)-(C)所述行为包括“负责/参与破坏白俄罗斯民主进程/制度的行动/政策”、“负责/参与白俄罗斯境内与政治镇压有关的侵犯人权行为”;“负责/参与白俄罗斯公共腐败行为”。

(B)根据新行政令或第13405号行政令财产及财产权益被冻结的实体;

(ii)白俄罗斯政府的政治部门、机构或机关;

(iii)担任/曾经担任白俄罗斯政府的领导人或官员;

(iv)在白俄罗斯特定经济领域,包括国防及相关物资、安全、能源、氯化钾(钾盐)、烟草制品、建筑、运输或经美国财政部部长与国务卿协商后确定的白俄罗斯的任何其他经济领域进行经营/曾经经营

(v)负责/共谋/直接或间接地从事/试图从事任何下述事项:

(A)威胁白俄罗斯和平、安全、稳定或领土完整的行动或政策;

(B)禁止、限制或惩罚在白俄罗斯境内的个人行使人权及基本自由(包括言论、和平集会、结社、宗教或信仰以及行动自由)的行动或政策,或者限制在白俄罗斯使用互联网、印刷、网络或广播媒体的行动或政策;

(C)在白俄罗斯选举中存在选举舞弊或其他破坏选举程序的行为或政策;

(D)为规避美国制裁,直接或间接由/为/代表白俄罗斯政府或新行政令/第13405号行政令指定的被制裁主体进行欺骗性或结构性交易或行为;

(E)与白俄罗斯有关的公共腐败行为;

(vi)为前述第(v)款中描述的任何活动或新行政令指定的被制裁主体提供实质性协助、赞助或财务/物质/技术/商品/服务支持;

(vii)直接/间接地被白俄罗斯政府或新行政令指定的被制裁主体所有或控制,或直接/间接代表/为前述主体已经采取/意图采取行动。

此外,新行政令禁止:1)由/向新行政令指定的被制裁主体提供任何资金、货物或服务,或为其利益采取行动;及2)从指定的被制裁主体处收到任何捐款或提供资金、货物或服务,捐赠内容包括美国《国际紧急经济权力法》(IEEPA)第203 (b)(2)条中规定的物品,既“旨在用于减轻人类痛苦的物品,如食品、衣服、药品”。根据IEEPA第203节(b)(2)条的规定,IEEPA对总统的授权不包括直接/间接对前述物品的捐赠,既总统一般无法依据IEEPA禁止此类捐赠,但除非总统认为此类捐赠将:a)严重损害其依据IEEPA第202节宣布任何国家紧急状态的能力,b)为应对拟接受者/捐赠者的胁迫,c)将危及美国武装部队参与敌对行动,或美国武装部队明确处于即将立马卷入敌对行动的情况。在新行政令中,拜登即以前述a)为由禁止向/由指定的被制裁主体作出此类捐赠。

(2)禁止特定主体进入美国境内

根据新行政令第4节,符合新行政令一项或多项标准的特定非美国公民若作为移民/非移民不受限制地进入美国,将有损于美国的利益。因此除非经美国国务卿或国土安全部部长(视情况)认定其入境不违背美国利益(包括国务卿及国土安全部部长根据司法部长建议认为其入境将促进美国的重要执法目标),否则这些特定主体将被禁止进入美国。

此外,美国国务卿应与国土安全部部长协商确定前述主体的签证、入境美国的禁止程序以执行新行政令。对于特定主体的禁止入境措施应与2011年7月24日第8693号公告(《暂停受联合国安理会旅行禁令及国际紧急经济权力法案制裁的外国人入境》)相应内容)保持一致。

(3)禁止规避、共谋行为

根据新行政令第5节,任何逃避/规避或以逃避/规避为目的,违反或企图违反本行政令规定的任何禁令的交易/共谋行为都将被禁止。

(二)常见问答第916、917、918号及通用许可证第4号

根据常见问答第916号,新行政令旨在扩大第13405号行政令中宣布的国家紧急状态的范围,以对白俄罗斯政权实施制裁提供额外的权力。新行政令还有利于解决白俄罗斯政权“非法、压迫性活动”对美国国家安全构成的威胁,例如自2020年8月9日白俄罗斯“欺诈性”总统选举及其后的消除政治反对派及民间社会组织,以及对国际民用航空旅行的干扰和危害。根据新行政令的规定,自2021年8月9日,新行政令指定的被制裁的主体在美国境内/此后流入美国境内/当前或此后由任何美国人占有或控制的所有财产及财产权益均被冻结。除非获得OFAC授权或以其他方式豁免监管,否则美国主体禁止参与涉及被制裁主体的交易。此外,由一个/多个SDN清单内被制裁主体直接/间接单独/合计拥有50%或以上的任何实体也将被实施同样的制裁措施。

根据常见问答第917号,并非所有在新行政令中被识别的特定经济领域经营的主体的财产均被冻结。尽管新行政令授权对经由财政部长与国务卿协商识别后的白俄罗斯特定经济领域运营主体实施制裁措施,这仅表示在被识别经济领域经营的主体可能面临制裁风险而非直接对在该领域运营的所有主体的财产及财产利益自动冻结。只有在OFAC的特别指定国民和被冻结主体名单(SDN清单)上的主体以及由一个/多个SDN清单内被制裁主体直接/间接单独/合计拥有 50%或以上的实体才被实施制裁。

根据常见问答第918号,白俄罗斯通用许可证第4号《授权终止涉及Belaruskali OAO的交易》(Authorizing the Wind Down of Transactions Involving Belaruskali OAO),该许可证授权截至2021年12月8日美东时间12点,为终止涉及白俄罗斯钾肥生产商Belaruskali OAO或由其直接/间接拥有50%以上任何实体之间的必须的、偶然的交易活动。该许可证并不授权在2021年8月9日或之后涉及Belaruskali OAO或由其直接/间接拥有50%以上任何实体之间签订新的采购合同或囤货库存的非偶然的、非以结束交易为目的所必须的交易或活动。许可证到期后,除非获得OFAC豁免或特别授权,否则美国主体将被禁止与Belaruskali OAO或由其直接/间接拥有50%以上的任何实体之间进行交易,并且必须冻结这些主体在美国境内/此后流入美国境内/当前或此后由任何美国人占有或控制的所有财产及财产权益。此外,许可证不对其他任何被制裁主体进行授权。

(三)此次被OFAC列入SDN清单的特定主体

同日,基于白俄罗斯制裁项目,OFAC将23个个人,21个实体列入SDN清单,实体包括白俄罗斯最大的国企之一、钾肥生产商Belaruskali OAO、白俄罗斯奥委会、政府组织以及其他卢卡申科政权有关联的私人企业,涉及国防及相关物资、安全、能源、氯化钾(钾盐)、烟草制品、建筑、运输等领域

(四)新行政令 vs第13405号行政令以及《白俄罗斯制裁条例》

相比于2006年小布什总统(GEORGE W. BUSH)颁布的第13405号行政令,新行政令扩大(非取代)了第13405号行政令宣布的国家紧急状态的范围,重点为1)对白俄罗斯高风险制裁领域进行识别;2)增加禁止特定主体进入美国境内相关规定。此外,根据《白俄罗斯制裁条例》,任何违反/企图违反/共谋违法财政部长根据《白俄罗斯制裁条例》或IEEPA授权发布的许可、裁决、法规、命令、指令或指示的行为或将受到民事处罚或刑事处罚。其中,违反IEEPA 的最高民事罚款为311,562美元或违法交易金额的两倍(取其高);刑事处罚为不超过20年的监禁以及不超过1,000,000美元的罚金(可并行)。

三、 企业合规建议

综上所述,美国、加拿大、英国对白俄制裁的共同点包括:1)财产冻结:对被制裁主体实施财产冻结;2)交易禁令:禁止与被制裁主体进行特定交易;3)旅行禁令:禁止被制裁主体进入该国境内。此外,在制裁对象方面:1)根据美国、英国、加拿大的现有规定可推测,其指定的被制裁主体可包括满足特定条件的“外国主体”;2)相比于美国及加拿大对白俄罗斯特定经济领域活动进行识别并对其作出限制,重点限制领域包括石油、氯化钾产品等,英国主要在《英国制裁白俄条例》中对适用主体在金融、贸易、航空及移民领域的特定行为施加禁令,基于前述制裁概况,我们建议与白俄罗斯有业务联系的中国企业:

1. 梳理美国、加拿大、英国等国针对白俄罗斯的制裁规定。由前所述,各国针对白俄的制裁具有区别,建议企业就自身业务情况对重点国家针对白俄制裁的对象、适用主体、经济领域、特定行为(包括交易及服务)进行梳理,提前进行风险识别并制订风险合规措施;

2. 识别在对应制裁体系下的合规主体。在美国的白俄罗斯制裁项目下,美国将白俄罗斯被制裁主体列入SDN清单,此类制裁适用于由一个/多个SDN清单被制裁主体直接/间接单独/合计拥有50%或以上的实体,任何主体(包括非美国主体)在存在美国连接点的情况下若与SDN清单主体进行相关交易/交易安排/提供服务等活动,均有可能受到被美国处罚风险;因此建议中国企业及其境外子公司避免与白俄罗斯SDN清单主体的交易行为;加拿大/英国的白俄罗斯制裁项目主要禁止其本国主体为指定被制裁主体进行相关交易/交易安排/提供服务等活动,因此建议中国企业的在该两国的子公司应格外注意白俄罗斯交易相关风险;

3. 识别高风险制裁领域并进行交易提前安排。美国、加拿大、英国的制裁原因多为与白俄罗斯政权相关的选举、“镇压示威”、瑞安航空4978号班机迫降、“侵犯人权”等,美国的制裁目标行业包括国防及相关物资、安全、能源、氯化钾(钾盐)、烟草制品、建筑、运输等;加拿大重点制裁领域包括可转让证券及货币市场工具、债务融资、保险和再保险、石油产品和氯化钾产品。企业应格外注意与白俄罗斯政府联系较为密切、以及前述高风险制裁领域经营实体的交易风险;

4. 对交易对象进行“黑名单筛查”及风险排查。建议企业对OFAC基于白俄罗斯制裁项目列入SDN清单的主体、加拿大、英国的现有的被制裁主体清单,进行“黑名单”筛查,并形成企业的“禁止交易”主体名单,避免与此类主体或与此类主体所有的主体进行交易;

5. 制订风险预案,调整合同中的合规条款。与白俄罗斯有业务联系的企业应防范因交易被阻断的应对处置和退出机制,结合综合业务情况在陈述与保证、披露责任、违约条款、合同终止条款等条款中明确各方的合规义务,以避免参与相关禁令规避行为、尽到审慎义务。此外,企业应制订风险预案,减小因交易中止对企业的业务链条造成的影响。

6. 申请移除。若中国企业或其境外子公司因白俄罗斯制裁项目被列入相关“黑名单”,建议企业着手准备向相关政府部门申请“黑名单”移除工作。

作者:蔡开明,中国贸促会经贸摩擦法律顾问委员会成员、中国贸促会经贸摩擦海外常年法律顾问。

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