2018年，十一个既是国际劳工组织（ILO）成员又是世界贸易组织（WTO）成员的国家共同签署了《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），高调承诺保护劳工权益，并通过共同的“劳工条款”，直接将国际劳工组织的核心劳工公约与缔约国的劳工法建立联系。CPTPP缔约国具有的双重身份，表明它们试图通过共同的劳工条款推动保护劳工权益和建立现代劳工治理，同时推动体现现代劳工价值的国际贸易，缩小经济增长与社会公正之间的“鸿沟”，试图建立一个市场文明（market civilization）与普遍竞争（universal competition）共存的“乌托邦”。中国于2020年末向全世界公开表达了积极考虑加入CPTPP意愿并于2021年9月16日向CPTPP保存方提交了正式申请加入的书面信函之后，在劳工问题上就需要认真梳理我方与CPTPP劳工条款要求的差距，切实推动我国劳工治理改革。

一、CPTPP劳工条款的主要内容

自上世纪90年代以来，由发达国家主导谈判达成的区域及双边经贸协定中，显见因贸易竞争而要求给予最低社会保障的“劳工条款”。它们不仅列出了保护工作中的人权的最低承诺以及ILO有关的劳工公约，而且也提供了通过磋商、合作等方法来解决缔约国劳工法之间的冲突，这尤其表现在1994年生效的《北美自由贸易协定》（NAFTA）中。而CPTPP第19章除了劳工基本权利的内容有所扩展外，其他的几乎都可以在NAFTA中找到踪迹。此外，CPTPP的“政府采购”章节将政府采购实体与第19章中所列的劳工权利相联系，“投资”章节通过企业社会责任条款将劳工问题延伸至投资领域，进一步提升了劳工问题的重要性。归纳而言，CPTPP劳工条款有以下主要内容：

第一，关于劳工问题的原则。这包括两个方面，一是强调缔约国根据ILO《1998年工作中的基本权利和原则宣言》（下称《1998年宣言》）在其领土内保护劳工权利的义务；二是根据《1998年宣言》，缔约国不应将劳工标准用于贸易保护主义的目的。

第二，关于劳工权利的具体内容。从ILO国际劳工公约及各国国内法看，劳工权利的内容十分丰富，但CPTPP将其界定为两个方面：一是基本权利，包括结社自由和集体谈判权、禁止强迫劳动、废除童工和禁止歧视；二是一般权利，包括可接受的工资待遇、合理的工作时间和安全卫生的工作条件。

第三，通过贸易关系强化缔约国在劳工问题上的义务。这也包括两个方面：一是不减损的义务，即：缔约国在投资和贸易中应不弱化或不减少劳工法的保护作用，应不豁免或不减损劳工的基本权利和一般权利，并将其适用于其领土范围内的出口加工区和外贸区；二是透明度义务，即：缔约国之间对各国劳工法的执行情况进行相互监督，并设立劳工问题联络点或咨询机构，建立公众（包括劳工和商业组织）代表参与的监督机制。

第四，通过贸易关系监督并禁止强迫劳动。CPTPP各缔约国均承认消除所有形式的强迫或强制劳动包括强迫或强制童工的目标。基于缔约国保护劳工权利的义务，每一缔约国应通过其认为合适的行动，阻止部分或全部通过强迫或强制劳动生产的商品的进口。但任何此类行动应与CPTPP协定、《WTO协定》或其他国际贸易协定下的义务相一致。

第五，关于劳工问题的争端解决程序。这也包括两个阶段：一是劳工磋商，即：要求争端当事方应在相互尊重的基础上，通过合作和磋商，尽一切努力解决关于第19章的任何争端；二是准司法程序，即：如果在规定的时间内磋商未果，请求方可以根据CPTPP协定第28章的规定申请成立专家组，如果专家组裁定存在不遵守第19章关于劳工权利规定的情形，可能会导致贸易制裁。

可以看出，CPTPP第19章对缔约国的义务要求和程序设置都紧紧围绕劳工权利而展开。相比较而言，劳工的一般权利都可以量化或标准化，但劳工的基本权利却大多难以量化。从梳理我国差距的角度出发，需要着重分析ILO国际核心劳工标准在CPTPP中的地位及其对缔约国的影响。

二、CPTPP劳工条款中的国际核心劳工标准

作为由WTO成员达成的区域贸易协定，CPTPP全盘接受了ILO《1998年宣言》中的国际核心劳工标准，并将其适用于缔约国领土内的出口加工区和外贸区。这一方面体现了CPTPP作为新一代国际贸易规则的高标准和高要求，另一方面也给CPTPP的具体适用带来一些难题。

国际核心劳工标准包括由八个基本劳工公约支持的四项劳工基本权利：第一，结社自由和集体谈判权，体现在1948年《结社自由和保护组织权利公约》（第87号）和1949年《组织权利和集体谈判权公约》（第98号）之中；第二，禁止强迫劳动，体现在1930年《强迫劳动公约》（第29号）及其2014年议定书和1957年《废除强迫劳动公约》（第105号）之中；第三，废除童工，体现在1973年《最低年龄公约》（第138号）和1999年《最恶劣形式童工劳动公约》（第182号）之中；第四，禁止歧视，体现在1951年《同酬公约》（第100号）和1958年《歧视（就业和职业）公约》（第111号）之中。

从ILO于2019年发布的《关于工作的未来百年宣言》及其成员国的实践看，国际核心劳工标准的功能主要定位于以下几点：一是作为ILO成员国相关劳工立法的参考标准。相关公约是ILO成员国制定和实施国内劳工法律和政策的努力方向，即使有些国家还没有批准这些基本公约，但成员国应尽力使其劳工立法与这些公约保持一致。二是作为国家适用国际法的一种渊源。在自动执行已批准国际条约的国家，法院通常会适用ILO基本公约或者其所列定义（如强迫劳动、非歧视等）裁决那些在国内法上没有充分依据或者没有明示规定的案件。三是作为制定国内社会政策的指南。ILO基本公约能为国家和地方制订有关的劳工或社会政策提供指导，促进劳工事务、就业服务等管理机构的优化调整，并可督促跨国公司关注其供应链上的劳工权益，推动建立良好劳资关系。

根据ILO《最低年龄公约》（第138号），“废除童工”就是在雇佣当时和工作过程中废除雇佣年龄不能满足该公约规定的工作年龄的劳动者。企业或单位雇佣工人的年龄大致可分为三种情况：一是一般工作雇佣的最低年龄为14岁（第2.4条）；二是任何工作雇佣的年龄为18岁（第3.1条）；三是因工作需要但又不伤害健康和发展的雇佣年龄为13-15岁（第7.1条）。就ILO成员国看，尽管雇佣年龄在各国内法的规定上存有差异，但总体上均在《最低年龄公约》限制性要求的范围内。

就结社自由和集体谈判权而言，它可以使劳工个人的意志通过劳工团体表现出来，由团体代表劳工个人交涉劳动过程中的事宜，有助于克服个别劳动关系的内在不平衡，增强劳工一方的力量；集体谈判也有利于形成相对稳定的劳资关系，有利于企业的长治久安。

对于强迫劳动，由于它具有明显的奴役性质，严重侵害了人身自由和人格尊严，禁止奴隶制或奴役也已成为习惯国际法规则。2012年，ILO经过调查研究，为“强迫劳动”列出了11种表现形式，它们是滥用脆弱、欺骗、限制流动、隔离、身体暴力和性暴力、恐吓和威胁、扣押身份证件、扣押工资、债务捆绑、虐待的工作和生活条件、过度加班等。只要存在其中的任何一种或几种，即可构成强迫劳动。

为了确保国际核心劳工标准在全球价值链上发挥作用，ILO还定期向联合国人权理事会及其他国际机构提交ILO劳工标准批准和适用情况的报告。在此基础上，诸如世界银行（WB）、亚洲开发银行（ADB）等国际金融机构已经将国际核心劳工标准的内容融入它们的投融资活动中，许多国家和区域组织（如欧盟）也把国际核心劳工标准引入其缔结的自由贸易协定中。

三、CPTPP劳工条款适用的几个特点

首先，各缔约国对ILO基本公约的批准情况存在差异。CPTPP允许缔约国根据其国情民情及其国内劳工立法的目标和具体需要，在某些方面可以与ILO基本公约的要求不一致。于是，各缔约国对此类基本公约的需求差异会导致其批准公约的情况存在差异。

其次，CPTPP关于禁止进口强迫劳动产品的规定赋予了缔约国在面对贸易竞争时的自由裁量权。这包括两个方面：一是对进口产品是否存在强迫劳动的自由裁量权。在CPTPP协定之下，要进口什么产品、从哪个国家或地区进口产品等，不需要通过缔约国大会的讨论或批准，而是由该国根据其国内市场供需状况做出选择，而对于进口产品的生产过程是否存在强迫劳动，基本上取决于进口国的判断或认定。二是对强迫劳动产品是否要求进行补偿的自由裁量权。根据ILO《强迫劳动公约2014年议定书》，“每一成员应确保所有强迫或强制劳动的受害者，无论其出身和法律地位，有寻求适当有效救济的途径，比如补偿。”如果CPTPP缔约国国内或者与缔约国有货物贸易往来的其他国家存在强迫劳动，但为了进口产品（比如紧俏商品）或者维持贸易关系，进口缔约国将会酌情裁量是否要求出口国补偿其国内强迫劳动的受害者。

最后，在贸易与劳工权益的联接问题上，各国最担心的是为保护劳工权益而采取贸易限制措施或制裁措施。但在CPTPP劳工条款之下，没有采取贸易限制措施或者制裁措施必须满足的具体条件的规定。尽管CPTPP要求缔约国遵循不将劳工条款用于贸易保护主义目的的原则，但并不阻止缔约国“对任何国家的比较利益提出异议”。

来源：国际经济法评论，作者：武汉大学法学院 李雪平