2021年11月24日，美国商务部工业与安全局（BIS）在联邦公报（Federal Register）上发布了一篇《增加实体和修订实体名单上的条目；以及在军事终端用户（MEU）名单上增加实体》（以下简称“《最终决定》”），将27家实体列入了实体清单及将1家俄罗斯高校列入了最终军事用户清单（MEU List），该决定于2021年11月26日正式生效。[1]在本次被列入实体清单的27家实体中，包含12家中国实体，1家日本企业，13家巴基斯坦实体和1家新加坡企业。
一、BIS声称的27家中国企业被列入实体清单的原因
根据2021年11月24日发布的《最终决定》所述，本次被列入实体清单的27个实体已被美国政府确定为“实施了违反美国国家安全或外交政策利益的行为”。
具体而言，在本次被列入实体清单的12家中国企业，被列原因分别如下：
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本次被列中国企业作为已经被列入实体清单的一家中国企业的子公司，“参与从美国和其他西方国家向伊朗的军事和空间计划、北朝鲜的壳公司、中国政府和国防工业的下属实体销售技术的行为”。同时，该已经被列入实体清单的中国企业的其他两家外国子公司也因同样的理由被列。[2]
——关键词：已被列实体清单公司的子公司，采购美方/西方国家物项，与伊朗、北朝鲜交易、与我国政府和国防工业的下属子公司交易、技术
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5家中国企业被列，因为其“支持中国人民解放军的军事现代化建设”；[3]
——关键词：涉军
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3家中国实体被列，因为他们“为支持军事应用而获取和试图获取原产于美国的物项”；[4]
——关键词：采购美国物项、涉军
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3家中国企业被列，因为其“支持巴基斯坦未受保障监督的核活动”。[5]
——关键词：巴基斯坦
二、BIS许可证审查政策
对于本《最终决定》中增加的27个实体，BIS规定适用于《美国出口管制条例》规定的所有项目的许可证要求。此外，对于向本《最终决定》中被列入实体清单的人员的出口、再出口或国内转让，没有任何许可证例外。BIS对这27个实体实施了推定拒绝的许可证审查政策。
三、本次被列决定的解读与分析
(一) 本次被列12家中国企业的行业分布分析——针对高科技行业的出口管制政策逐渐趋严
本次被列的12家中国企业主要分布于以集成电路为代表的高科技行业，少量为进出口贸易公司。此次执法行动中，美国政府针对中国半导体、集成电路等高科技行业的出口管制政策逐渐趋严。此外，结合我们此前预警过的BIS于2021年9月24日在《联邦公报》上发布的《关于征求公众对半导体供应链风险的意见的通知》，我们预测美国政府在半导体、集成电路等领域的执法力度也可能会进一步加大。
(二) 已被列实体的子公司也存在被列入实体清单的风险
特别值得注意的是，本次被列的27家企业中，有三家是一家已经被列入实体清单的企业（“被列企业”）的子公司，包括在中国的子公司、日本子公司和新加坡子公司。被列原因如前所述，根据BIS声明，这三家子公司参与了从美国和其他西方国家向伊朗的军事和太空计划、朝鲜民主主义人民共和国（北朝鲜）的壳公司以及中国政府和国防工业的下属实体销售技术。
本次BIS的行动，还可被进一步解读如下：
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此举可以视为是对此前公众所疑问的，被列入实体清单的实体（作为母公司）是否可以通过子公司的方式继续从事母公司不能从事的《美国出口管制条例》管制的交易？
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若严格参考BIS的规定：根据BIS此前发布的常见问题解答中的回复，“子公司、母公司和姐妹公司在法律上与被列实体不同。因此，被列实体因被列而承担的许可和其他义务本身并不适用于其未被列入实体清单的子公司、母公司、姐妹公司或其他法律上不同的关联公司。但是，如果该等暂未被列入实体清单的实体（甚至是没有关联的公司），作为被列实体的代理、前线或空壳公司，以促进与被列实体之间本来不允许的交易，那么该公司很可能违反了《美国出口管制条例》”。[6]
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结合上述BIS规定以及目前BIS最新实际操作：本次被列企业的母公司，之前已经被列入了实体清单的理由为向伊朗、朝鲜和中国出售美国技术，[ii]而本次，之前未被列入实体清单的该母公司的子公司在这次被列入清单的理由，与此前其母公司被列理由相同。
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警示：因此，本次行动也警示了在公司的股东或者关联方已被列入实体清单的情况下，若该公司参与了其股东或关联方不能从事的被《美国出口管制条例》管制的交易，则该公司存在因此也被列入实体清单的风险。
四、俄罗斯实体被BIS列入MEU清单——此举对中国企业的预警
本次《最终决定》还将一家俄罗斯实体列入了最终军事用户清单（MEU清单）。具体而言，美国出口管制委员会认为该实体为“军事最终用户”生产“军事最终用途”产品[8]，因此决定将其加入MEU清单。
(一) 什么是MEU清单
美国时间2020年12月23日，BIS在联邦公报（Federal Register）中发布了一项《将“最终军事用户”清单添加到<出口管制条例>中，并将实体添加到<出口管制条例>中》的最终决定，在《美国出口管制条例》第744.21条中增加了新的最终军事用户（Military End User）清单（以下简称“最终军事用户清单”或“MEU 清单”），并将第一批102个实体，其中包括57家中国公司和45家俄罗斯公司（以下简称“被列实体”）列入该最终军事用户清单（MEU清单）。[9]
该MEU清单列在《美国出口管制条例》744章第7补充案，以列表的方式标识了被列实体的国别、名称、地址及对应的联邦公报通知。
(二) 什么是军事最终用户与军事最终用途
根据《美国出口管制条例》第744.21(g)条（2021年10月5日更新），“最终军事用户”指：
- 国家武装部队（陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队），以及国民警卫队和国家警察、政府情报或侦察组织（不包括《美国出口管制条例》第744.22(f)(2)条所述的组织）；或
- 其行动或职能旨在支持本节(f)段定义的“军事最终用途”的任何个人或实体。
根据《美国出口管制条例》第744.21(f)节（2021年10月5日更新），“最终军事用途”是指：
- 整合入《美国军需品清单》（USML）中描述的军事物品的物项；
- 整合入ECCN中以 "A018 "结尾的物项或 "600系列 "ECCN中的物项；或
- 支持或有助于《美国军需品清单》中描述的军事物品或ECCN中以 "A018 "结尾的项目或 "600系列 ""ECCN中的物项的操作、安装、维护、修理、彻底检修、翻新、 "开发 "或 "生产 "的任何项目。
(三) 被列入MEU清单的后果是什么？
根据《美国出口管制条例》第744.21(a)节（2021年10月5日更新）中规定，除了商业管制清单（CCL）上规定的物品的许可证要求外，在没有许可证的情况下，若在出口、再出口或国内转让任何《美国出口管制条例》第744节第二补充案中所列的受《美国出口管制条例》管辖的任何物项到缅甸、中华人民共和国（中国）、俄罗斯联邦或委内瑞拉时，知晓该物项意图被部分或全部地在缅甸、中国、俄罗斯或委内瑞拉用于《美国出口管制条例》第772.1(f)节所定义的“最终军事用途”或者第772.1(g)节所定义的“最终军事用户”的情况下，不得进行该等出口、再出口或国内转让。
因此，根据上述规定，被列入MEU清单的企业，若其接受《美国出口管制条例》第744节第二补充案中的物项时，则其出口商、再出口商或转让人需取得许可证。
此外，有关许可证审查标准，根据《出口管制条例》第744.21(e)(1)及(3)节的规定，无论出于何种原因，对于运往缅甸、中国、俄罗斯或委内瑞拉用于“最终军事用途”或“最终军事用户”的物项的申请将受到推定拒绝原则的审查政策的限制。
(四) 对中国企业的预警
如我们此前所提示与预警的，2020年12月23日发布的首批MEU清单企业并非穷尽的，该MEU清单的出炉并不意味着未包括在清单中的其他各方均不受监管禁止。例如，BIS要求，未在MEU清单中列出但被列入美国国防部《国防授权法》第1237节清单（即“涉军企业清单”）中的相关方将被视为《美国出口管制条例》之下的“危险信号”，并需要出口商、再出口商或转让人进行额外的尽职调查。
因此，自身业务或经营中涉及军事最终用途、或者上游供应商与下游客户中存在军事最终用户的企业建议梳理、排摸经营中相关涉外风险。
五、总结与预警
综上所述，根据本次短短的《最终决定》，通过本文上述分析，我们建议若符合下述一类或同时符合多类的企业，进一步排摸涉外风险：
- 对于母公司/关联方已被列入实体清单的企业，但本身未被列入实体清单，若从美国或西方国家采购物项；
- 与伊朗、朝鲜、巴基斯坦存在交易的企业；
- 中国半导体、集成电路等高科技行业；
- 企业的最终用户、直接客户存在涉军企业；
- 企业产品的最终用途可能被用于涉军。
涉外风险排摸方式包括：
- 尽快建立出口管制合规体系，提前做好风险排摸
- 在发生风险交易前锁定风险并排除风险。
- 做好与被列入实体清单的母公司、子公司或者关联公司的业务隔离，避免被认为是被列企业的代理、壳公司并因此被列入实体清单。
注释
[2] “These three affiliates of Corad Technology Limited have been involved in sales of technology from the United States and other Western nations to Iran's military and space programs, Democratic People's Republic of Korea (North Korea) front companies, and Chinese government and defense industry subordinate entities.”见https://www.federalregister.gov/documents/2021/11/26/2021-25808/addition-of-entities-and-revision-of-entries-on-the-entity-list-and-addition-of-entity-to-the
[3] “…for their support of the military modernization of the People's Liberation Army.” 见https://www.federalregister.gov/documents/2021/11/26/2021-25808/addition-of-entities-and-revision-of-entries-on-the-entity-list-and-addition-of-entity-to-the
[4] “… for acquiring and attempting to acquire U.S.-origin items in support of military applications.” 见https://www.federalregister.gov/documents/2021/11/26/2021-25808/addition-of-entities-and-revision-of-entries-on-the-entity-list-and-addition-of-entity-to-the
[5] “based on their contributions to Pakistan's unsafeguarded nuclear activities”，见https://www.federalregister.gov/documents/2021/11/26/2021-25808/addition-of-entities-and-revision-of-entries-on-the-entity-list-and-addition-of-entity-to-the
[8] “the ERC determined to add the entity on the basis of its production of military end-use products for a military end-user.” 见 https://www.federalregister.gov/documents/2021/11/26/2021-25808/addition-of-entities-and-revision-of-entries-on-the-entity-list-and-addition-of-entity-to-the
来源：锦天城律师事务所
作者：
- 邱梦赟，锦天城律师事务所合伙人，中国律师及美国纽约州律师，纽约高院注册外国法律顾问
- 韩小西，锦天城律师事务所律师助理
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