美东时间2022年2月21日，美国总统拜登签发《关于冻结特定主体的财产并禁止特定交易以阻止俄罗斯继续破坏乌克兰主权和领土完整的行政命令》（以下简称“2月21日行政命令”）。拜登总统在行政命令中认定俄罗斯承认“顿涅茨克人民共和国”（DNR）及“卢甘斯克人民共和国”（LNR）的行为与俄罗斯在《明斯克协议》下的承诺相矛盾，并进一步威胁乌克兰的和平、稳定、主权和领土完整，从而对美国的国家安全和外交政策构成非同寻常的威胁，宣布扩大依据针对乌克兰特定地区的相关行政命令中的国家紧急状态范围（第13660号行政命令、第13661号行政命令、第13662号行政命令），并依据第13685号行政命令、第13849号行政命令对涉及乌东局势的特定主体采取额外制裁措施。我们对上述事件进行了下述简要分析。

(一) 出台背景

“顿涅茨克人民共和国”（DNR）是由乌克兰顿涅茨克州部分当地民众在攻占顿涅茨克行政大楼后自行宣布成立的“国家”，并于2014年5月举行“独立公投”宣布成为所谓“独立主权国家”，但该举动并未得到乌克兰和国际社会的广泛承认；“卢甘斯克人民共和国”（LNR）是2014年4月乌克兰卢甘斯克的集会者宣布脱离乌克兰成立的所谓“独立主权国家”，但该举动同样并未得到乌克兰和国际社会的广泛承认。2014年4月，乌克兰当局对自行宣布成立的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”发起军事行动。

根据维基百科，《明斯克协议》是顿巴斯战争爆发后，乌克兰政府“顿涅茨克人民共和国”、“卢甘斯克人民共和国”政权代表，在2014年9月5日于白俄罗斯首都明斯克签订的停火协议。该协议是在法、德两国斡旋下，以俄罗斯、乌克兰两国为被调解对象，顿涅茨克、卢甘斯克地区问题为重点讨论内容，旨在推动乌克兰东部冲突地区全面停火的协议。

据俄罗斯卫星通讯社报道，当地时间2022年2月14日，俄罗斯外交部称已向俄罗斯国家杜马提交关于DNR及LNR独立的决议草案。2月21日，俄罗斯总统普京签署总统令及与前述地区的友好合作互助条约。

根据普京签署的总统令，因乌克兰拒绝执行《明斯克协议》，俄罗斯承认前述地区为“独立主权国家”，俄罗斯外交部开始与两国进行建立外交关系的谈判，按程序完成签署友好合作互助条约。

(二) 媒体报道

俄罗斯的前述行为引起美国及西方国家的谴责，在俄罗斯承认“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”为“独立主权国家”后，美国第一时间发布针对DNR及LNR的全面制裁行政命令。据路透社报道，美国政府已准备针对俄罗斯的一揽子制裁措施，其中包括禁止美国金融机构处理俄罗斯主要银行的交易；但这些措施只有在俄罗斯“入侵”乌克兰的情况下才会实施，其目的是通过切断俄罗斯银行与美国银行之间的金融关系。美国还将对特定俄罗斯个人和企业使用最强有力的制裁工具，包括将其列入“特别指定国民与冻结人员名单”（SDN），以将俄罗斯特定主体逐出美国银行系统，禁止美国人与其进行交易并冻结其在美资产。对于路透社的报道，美国白宫和财政部并未置评。

据环球网报道，当地时间2月21日，英国外交大臣特拉斯（Elizabeth Truss）表示，英国将对俄罗斯实施新的制裁。特拉斯在其推特中写道：“在俄罗斯对乌克兰主权的最新攻击之后，我今晚与欧盟委员会副主席（Josep Borrell i Fontelles）进行了交谈。我们同意英国与欧盟将协调迅速制裁普京政权，并与乌克兰并肩作战。”“明天我们将宣布对俄罗斯实施新的制裁，以回应他们违反国际法并攻击乌克兰主权和领土完整。”法新社消息称，欧盟轮值主席国法国表示，欧盟谴责普京在乌克兰问题上发表的讲话，并将对俄罗斯特定实体和个人实施制裁，制裁措施包括冻结资产和旅行禁令等。此外，加拿大总理特鲁多表示，加拿大将对俄罗斯实施经济制裁；德国外交部呼吁俄罗斯取消DNR及LNR的决定，重归按照《明斯克协议》通过外交解决冲突的道路；法国总统马克龙谴责俄罗斯总统做出的承认DNR及LNR独立的决定并呼吁联合国安理会召开紧急会议，并通过欧盟方面针对此行为采取的制裁措施。联合国秘书长发言人表示，联合国重申其尊重乌克兰主权独立及领土完整。联合国呼吁相关各方不要进行单边行动，这将破坏乌克兰领土完整，也将影响由安理会支持的，关于顿涅茨克和卢甘斯克地位的新明斯克协定的执行。

（一）美国“2月21日行政命令”

关于美国总统拜登签署的《关于冻结特定主体的财产并禁止特定交易以阻止俄罗斯继续破坏乌克兰主权和领土完整的行政命令》，其主要内容如下：

1、禁止美国人（任何美国公民、合法永久居民、根据美国或美国司法管辖区的法律组建的实体（包括外国分支机构），或在美国境内的任何人）从事以下行为：

• 美国人（无论其位于何处）在乌克兰“顿涅茨克人民共和国”（DNR）或“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区或美国财政部长与国务卿协商后确定的乌克兰其他地区（以下统称为“覆盖地区”）进行新投资；
• 直接或间接地从覆盖区域向美国进口任何商品、服务或技术；
• 直接或间接地从美国向覆盖地区出口、再出口、销售或供应任何商品、服务或技术，或由美国人（无论位于何处）向覆盖区域出口、再出口、销售或供应任何商品、服务或技术；
• 美国人（无论位于何处）对外国人从事的前述禁止的交易的任何批准、融资、便利或担保行为，若交易由美国人或在美国境内进行。

2、以下由美国财政部部长与国务卿磋商后确定的特定主体在美国境内、此后流入美国境内、目前或此后由任何美国人拥有或控制的所有财产和财产权益均被冻结，不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理：

• 自本行政命令签署之日起在覆盖地区经营或已在该地区经营；
• 自本行政命令签署之日起担任或已担任在覆盖地区经营的实体的领导、财务、高级主管或董事会成员；
• 财产及财产权益被依据本行政命令的被制裁主体直接或间接地拥有或控制，直接或间接代表前述被制裁主体行事；或
• 为依据本行政命令的被制裁主体提供实质性协助、赞助或财务、物质、技术支持，或商品、服务。

3、前述第2条规定的禁令包括但不限于：

• 为依据本行政命令的被制裁主体或为其利益进行任何捐款或提供资金、货物或服务；
• 从依据本行政命令的被制裁主体收到任何捐款或提供的资金、货物或服务。

4、任何规避或回避、以规避或回避为目的，违反或试图违反本行政命令中禁止交易的行为均被禁止，并禁止任何违反行政命令的共谋行为。

5、暂停满足前述第2条规定的非美国公民以移民或非移民身份进入美国，除非美国国务卿或国土安全部长酌情确定特定主体的入境不会违反美国的利益，包括美国国务卿或国土安全部长根据司法部长的建议酌情确定特定主体的入境将促进其他重要的美国执法目标。

根据白宫同日发布的情况简报，美国财政部正颁发六项通用许可证，以确保人道主义以及其他相关活动能在DNR和LNR地区继续进行，并指出：

（1）本次行政命令旨在组织俄罗斯公然从违反国际法的行为中获利，并非针对乌克兰人民或乌克兰政府；

（2）美国财政部颁发的通用许可证旨在支持生活在DNR和LNR地区的无辜人民，该等人民在俄罗斯如今破坏稳定的非法行动中别无选择；

（3）通用许可证允许美国人在短期内逐步结束在DNR和LNR地区的活动，并允许向该类地区出口食品、药品和医疗设备，以及允许个人汇款继续进行；

（4）通用许可证将允许电信、互联网服务以及邮政服务继续运营；

（5）通用许可证将允许国际组织向上述两地区的人民提供援助。

同日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布六项通用许可证（Ukraine General License Number 17-22），对涉及前述情形的特定交易给予截至美东时间2022年3月23日的豁免期限，并授权向乌克兰出口或再出口农产品、药品、医疗设备、替换零部件等与新冠疫情有关的交易。

（二）美国现有涉及俄罗斯相关制裁的规定

OFAC现有涉及俄罗斯的制裁项目可概括为以下两类：

（1）俄罗斯有害外国活动制裁项目（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions）。该制裁旨在禁止俄罗斯通过北溪2号管道出口天然气，制裁依据涉及美国《国家经济紧急权利法》（IEEPA）、《国家紧急法》（NEA）、美国《保护欧洲能源安全法》（Protecting Europe’s Energy Security Act of 2019，PEESA），第14024号、第14039号行政命令。

（2）乌克兰/俄罗斯相关制裁项目（Ukraine-/Russia-Related Sanctions）。该制裁自2014年3月6日实施，始于2014年3月克里米亚全民公投脱离乌克兰加入俄罗斯联邦事件。制裁依据涉及《国家经济紧急权利法》（IEEPA）、《国家紧急法》（NEA）、美国于2017年8月通过的《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）、《2014 年乌克兰自由支持法》（UFSA）、《支持2014年乌克兰主权、诚信、民主和经济稳定法》（SSIDES）、OFAC发布的《乌克兰相关制裁条例》（Ukraine-Related Sanctions Regulations）、第13660、13661、13662、13685、13849、13883行政命令，以及“2月21日行政命令”。

总体而言，美国现有涉及俄罗斯的制裁规定主要针对俄罗斯政府控制的主体、克里米亚地区、“顿涅茨克人民共和国”（DNR）或“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区、特定行业（金融服务、能源领域和国防领域）与活动。美国主体不得与俄罗斯有关行业以及被制裁主体进行特定形式的交易，在涉及俄罗斯的金融服务、能源领域和国防领域内开展经营活动面临美国的次级制裁，且部分主体已被列入“行业制裁识别清单”（SSI清单）。

美国对于俄罗斯制裁的法规还明确指出涉及铁路、金属和采矿业的俄罗斯国有企业将会成为被制裁的对象。此外，根据2017年《以制裁反击美国对手法》（CAATSA），美国还对俄罗斯网络安全破坏活动、能源管道、政府国防或情报部门等领域实施次级制裁，为上述领域提供服务的非美国主体将面临美国制裁。

美东时间2月15日，拜登总统曾发表关于俄罗斯和乌克兰局势的最新情况的讲话，其中提到“我们已准备好通过外交手段与俄罗斯以及美国盟国、合作伙伴进行沟通”；但“若俄罗斯一意孤行，我们将号召全世界反对它的侵略行动。美国及其世界各地的盟国和合作伙伴已准备好实施强有力的制裁及出口管制措施，我们将对俄罗斯最大的和最重要的金融机构和重点行业施加巨大压力。一旦俄罗斯采取入侵行动，这些措施便会立即实施”；“就北溪2号天然气管道项目而言，若果俄罗斯进一步入侵乌克兰，这一项目将被终止”；“若俄罗斯通过非对称方式攻击美国或我们的盟国，譬如针对我们公司或关键基础设施进行破坏性网络攻击，我们已做好回应准备。”

由此可见，虽然“2月21日行政命令”的内容重点禁止在“顿涅茨克人民共和国”（DNR）或“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区及财政部长与国务卿协商后确定的乌克兰其他地区（“覆盖地区”）相关的商业活动，但实则指向俄罗斯，若俄罗斯持续在乌东地区采取行动，美国或联合盟国及国际组织（包括联合国等），以“违反国际法、乌克兰主权和领土完整、俄罗斯自身国际承诺的行为”为由对俄罗斯采取进一步制裁的措施。

因此中国企业，尤其是经营业务或商业活动涉及乌克兰、俄罗斯风险地区、行业的企业，或在该地区有子公司、分支机构及涉俄因素较强的企业应结合此前美国及其他西方国家现有涉及俄罗斯相关制裁规定，迅速调整合规策略并做好合规应对。

具体而言，我们建议相关企业：

（1）排查企业与DNR、LNR及其他乌克兰高风险地区的业务联系并停止在该地区的经营及商业活动（包括投资、融资、进口或出口任何商品、服务与技术等），对现有或拟进行的商业活动进行撤资或暂停投资。

（2）及时关注美国及其他西方国家对俄罗斯的制裁趋势，并结合现有相关制裁规定实时更新俄罗斯被制裁主体名单，通过黑名单系统筛查等工具对涉俄业务的交易关联方进行黑名单扫描，重点关注已被制裁主体名单、涉及俄罗斯政府及军队的客户、涉及俄罗斯金融服务、能源领域和国防领域、铁路、金属和采矿业的俄罗斯国有企业等行业的客户，并对与前述客户的现有业务进行风险评估，暂停开展高风险业务；

（3）在涉及俄罗斯的相关业务合同中补充制裁和管制事项相关合同条款，包括合规承诺、合同解除条款、陈述与保证条款、通知条款、不可抗力条款、尽职调查条款等，在合同中规范相关业务因出口管制与经济制裁相关法律法规、风险清单的变化而被迫调整或终止的合规条款等。

（4）在公司现有的涉俄业务活动中剥离“美国连接点”因素（美国人士、美国金融系统；美国原产货物、科技及服务；交易发生在美国的任何领土及属地；交易涉及受美国管辖的财产），例如禁止美国籍人士参与公司俄罗斯业务，在涉及俄罗斯的业务中使用其他替代货币。

（5）启动风险事件紧急应对方案，建立应急小组并考虑选聘外部机构，对特定涉俄高风险业务进行风险评估及合规应对，以决定是否需采取高管回撤、资金回流、资金池分布与调整、备件采购、供应链替代技术等措施。

来源：走出去智库

作者：蔡开明、阮东辉。蔡开明，走出去智库特约法律专家，北京大成总部高级合伙人，大成总部跨境投资和跨境贸易业务负责人，中国贸促会经贸摩擦法律顾问委员会委员

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