管健:WTO改革背景下透明度提案的变迁简评
发布日期:2021-09-14

一、概况

透明度和通报义务WTO协定重要规定。WTO各项协定中包含超过200多项的通报要求[1],这些要求对于WTO机制的正常运转具有不可替代的重要作用。一个成员积极和全面地履行通报义务,才能保证其贸易政策的透明度,否则其他WTO成员无法监督其贸易政策是否符合和实施WTO规则。美欧对透明度议题的关注由来已久,美国更是围绕透明度议题把矛头指向中国,不仅在WTO相关委员会中提问以及提交反向通报,美国USTR自2011年以来持续在年度中国履行入世承诺报告中指责中国在WTO下通报不力。

透明度已经成为WTO改革中呼声最高的议题之一。最早一份透明度提案是2017年10月30日,美国在布宜诺斯艾利斯第11届部长级会议前向WTO总理事会和货物贸易理事会提交了《关于提高WTO规则下的透明度和强化通知要求和程序》的函件(下称“美国单独透明度提案”)[2]。2018年11月1日,美国、欧盟、日本、阿根廷、波多黎各五方重新向总理事会和货物贸易理事会提交了《关于提高WTO规则下的透明度和强化通知要求和程序》的联合函件(下称“五方联合透明度提案”)[3]。 2021年7月15日,美欧等15个成员向WTO提交了最新《WTO协定下提升透明度和增强通报要求的程序》联合函件,这是继2018年11月联合提案首次提出后的第六版更新稿(下称“十五方最新透明度提案”)[4]。

时间

文件号

主要内容变迁

成员方

2017/10/30

JOB/GC148, JOB/CTG/10/

美国单独透明度提案

基础文本,包含概述、现有通报的不足和部长决议草稿三个部分。

美国

2018/11/1

JOB/GC204, JOB/CTG/14

五方联合透明度提案

内容精简,部长决议草稿部分单独通报;调整草稿文本(加入发展中国家技术援助内容;调整惩罚措施);联署成员增加

阿根廷、哥斯达黎加、欧盟、日本和美国

2019/4/1

JOB/GC204/Rev.1, JOB/CTG/14/Rev.1

调整草稿文本(措辞调整、整合;明确将《贸易便利化协定》第一节纳入通报义务范围);联署成员增加

阿根廷、澳大利亚、加拿大、哥斯达黎加、欧盟、日本、新西兰、台湾和美国

2017/6/27

JOB/GC204/Rev.2, JOB/CTG/14/Rev.2

调整草稿文本(措辞调整、整合;调整惩罚措施)

阿根廷、澳大利亚、加拿大、哥斯达黎加、欧盟、日本、新西兰、台湾和美国

2020/3/5

JOB/GC204/Rev.3, JOB/CTG/14/Rev.3

调整草稿文本(措辞调整、整合;引入最不发达成员的技术援助内容);联署成员增加

阿根廷、澳大利亚、加拿大、智利、哥斯达黎加、欧盟、以色列、日本、新西兰、台湾和美国

2020/11/24

JOB/GC204/Rev.4, JOB/CTG/14/Rev.4

联署成员增加

阿根廷、澳大利亚、加拿大、哥斯达黎加、欧盟、以色列、日本、新西兰、台湾、英国和美国

2021/6/25

JOB/GC204/Rev.5, JOB/CTG/14/Rev.5

调整草稿文本(措辞调整、整合;丰富提高透明度和加强通报的一般建议;调整惩罚措施)

阿根廷、澳大利亚、加拿大、哥斯达黎加、欧盟、以色列、日本、新西兰、台湾、英国和美国

2021/7/15

JOB/GC204/Rev.6, JOB/CTG/14/Rev.6

十五方最新透明度提案

联署成员增加

阿根廷、澳大利亚、加拿大、智利、哥斯达黎加、欧盟、以色列、日本、新西兰、挪威、新加坡、瑞士、台湾、英国和美国

从2017年到2018年,透明度提案历经数次变化,内容在进一步细化和具体,同时条款的严苛程度也有所调整。为了更全面地展示透明度提案的变化情况,我们将聚焦重要节点,对2017年10月美国单独透明度提案、2018年11月五方联合透明度提案和2021年7月的十五方最新透明度提案这三份文件进行综合比较。

二、提案文本

(一)2017年美国单独透明度提案

在美国单独透明度提案中有较多陈述性内容,主要说明WTO通报存在的缺陷,同时提案既包括一般性要求,又对渔业补贴、农业和技术贸易壁垒进行了特殊关注,后期在联合提案中关于特定协定的具体提案内容均被删去,仅保留了一般性规定条款。

一般性条款建议可以分成三个部分,第一部分明确通报义务范围包括《农业协定》、《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》、《保障措施协定》、《关于解释1994关税与贸易总协定第17条的谅解》(国营贸易)、《关于实施1994年关税与贸易总协定第7条的协定》(海关估价)、《进口许可协定》、《原产地规则协定》、《装运前检验协定》、《关于数量限制通知程序的决定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《关于实施卫生和植物检疫措施的协定》以及《技术性贸易壁垒协定》。

第二是提高透明度和加强通报的一般建议,具体有四点:首先,指示相关委员会、工作组和其他机构每年对成员遵守通报义务的情况进行评估并向相关上级机构报告;其次,指示“通报义务和程序工作组”(工作组)应在特定日期前召开会议,并就提升成员遵守通报义务提出建议;第三,要指示贸易政策审议机构确保自2018年起在所有政策审议中包括与成员通报义务相关的内容;第四,鼓励成员进行反向通报。

第三部分规定了未能履行通报义务的制裁措施。如果成员未按时履行通报义务,应当在一定时期内解释迟延的原因、预期通报的时间,以及为了减少透明度的迟延而提供部分通报。如果在预期通报时限后1年内仍未完整履行通报义务,则可能遭受的相应的制裁措施包括:

1. 自通报时限1年后,但是少于2年,则自第2年年初开始

1) 该成员的代表不能被提名担任WTO相关机构的主席;

2) 将不对成员的代表或者首都发放材料

3) 该成员将不能继续访问WTO成员网站

4) 总干事将每年与该成员的部长或任何其他适当级别的官员联系,强调通知问题

5) 该成员需在总理事会会议中作特别报告。

2. 自通报时限2年后,但是少于3年,则自第3年年初开始,除了上述措施以外,

1) 该成员将被指定为非活动会员;

2) 该成员将不能获得非WTO协定第XIV:2条款下履行义务所必须的培训和技术援助

3) 在总理事会发言时的身份为非活动会员。

(二)2018年五方联合透明度提案

五方联合透明度提案主要聚焦在现有通报义务的遵从方面,删去了2017年美国单独透明度提案关于渔业补贴、农业和技术贸易壁垒的具体条款建议,综合以一般性条款建议形式予以呈现。

具体来看五方联合透明度提案可以分成四个部分,第一部分明确通报义务范围保持不变。同时在提案最后一笔带过的提及《渔业补贴协定》将在谈判并制定规则后加入通知要求。

第二部分提高透明度和加强通报的一般建议加入了两点:一是要求WTO农业委员会审查和更新与农业相关的通报要求和格式;二是指示工作组与秘书处合作以更新《关于通报的技术合作手册》。

新的第三部分加入了给发展中国家履行通报义务提供技术援助。明确对于履行通报义务遇到困难的发展中国家,鼓励其向秘书处寻求能力建设方面的援助和支持,不论是以WTO贸易相关的技术援助,还是为了某一个特定的通报寻求专门的援助。秘书处应当给成员提供最适当的援助的建议。

原先的第三部分未能履行通报义务的制裁措施成为了第四部分,如果成员未按时履行通报义务,应当在一定时期内解释迟延的原因、预期通报的时间,以及为了减少透明度的迟延而提供部分通报。如果在预期通报时限后1年内仍未完整履行通报义务,也未向秘书处申请援助,或拒绝配合秘书处工作,则可能遭受相应的制裁措施包括:

1. 自通报时限1年后,但是少于2年,则自第2年年初开始

1) 该成员的代表不能被提名担任WTO相关机构的主席;

2) 该成员在贸易政策审议中向其他成员提出的问题无需回答

3) 在WTO两年一度的预算周期内增加该WTO成员的会费

4) 秘书处在每年货物贸易理事会报告该成员的通报情况

5) 该成员需在总理事会会议中作特别报告。

2. 自通报时限2年后,但是少于3年,则自第3年年初开始,除了上述措施以外,

1) 该成员将被指定为非活动会员;

2) 该成员的代表将在WTO的正式会议中在所有正式会员之后,在观察成员之前发言

3) 在总理事会发言时的身份为非活动会员。 

(三)2021年十五方最新透明度提案

十五方最新透明度提案在2018年五方联合透明度提案的基础上进行了进一步明晰。

具体来看十五方最新透明度提案可以分成四个部分,第一部分明确通报义务范围加入了《贸易便利化协定》第一节。

第二部分提高透明度和加强通报的内容中具体分成了四块,从通报义务与程序工作组、贸易政策审议机构、农业委员会和成员四个角度明确了相关措施。第一,通报义务与程序工作组应当:1.在决定六个月内举行首次会议,提出促进遵守通报义务的建议;2.酌情与相关委员会和其他工作组和机构磋商和合作,确定改进措施;3.酌情咨询WTO秘书处包括WTO培训和技术合作研究所,评估WTO与贸易相关的技术援助成果;4.更新通报技术合作手册;5.审查并修改通报义务和遵守情况清单;6.简化和改进内部记录保存程序;7.在WTO官网创建技术援助专门网页,提供通报相关的资源、指引资料;8.在通报到期前自动发送提醒邮件;9.在两年内向货物贸易理事会报告成果和建议并定期更新。第二,贸易政策审议机构应当确保在一年内使所有贸易政策审议涵盖对成员方通报合规性的具体和标准化关注;秘书处应当在国别报告中纳入各成员通报合规性的具体信息、为履行通报义务可使用贸易政策审议机制下的信息。第三,农业委员会应在两年内审查和更新通报的要求和格式。第四,鼓励各成员提请相关委员会注意未按要求做出的通报。

第三部分进一步细化了关于技术援助的条款。明确任何成员在履行其通知义务遇到困难时,如果其请求了秘书处对通知相关能力建设提供援助和支持,并向秘书处、工作组和相关委员会提交关于提交相关通知所需的援助和能力建设的书面信息,那么在通知截止日期过后两年内不得适用未能履行通报义务的第一阶段制裁措施。对于最不发达国家成员而言,如果在履行其通知义务时遇到困难,只要同样请求了技术援助并提交了相关所需信息,则不受未能履行通报义务的第一和第二阶段制裁措施的约束

第四部分未能履行通报义务的制裁措施,如果成员未按时履行通报义务,则应当遭受相应的制裁措施包括:

1. 第一阶段措施应在自通报时限1年后适用

1) 该成员将被指定为“延迟通知的WTO成员”,并在总理事会发言时的身份为此类;

2) 该成员的代表将在WTO的正式会议中在所有正式会员之后,在观察成员之前发言;

3) 秘书处在每年货物贸易理事会报告该成员的通报情况

2. 第二阶段措施适用于受制于第一阶段措施满一年且仍不通报的成员。如果受制于第一阶段措施的成员履行其通知义务持续遇到困难并发出请求,收到通知的委员会必须决定是否[特定天数]对其豁免第二阶段措施。

第二阶段措施与第一阶段措施同时适用,包括:

1) 秘书处在每年总理事会上报告其通知执行情况;

2) 该成员在贸易政策审议中向其他成员提出的问题无需回答;

3) 该成员的代表不能被提名担任WTO相关机构的主席

三、趋势分析

2017年以来,透明度相关提案文本历经四载变迁,呈现以下三个趋势:第一权责分配不断明晰。一方面涉及的义务范围不断明确,2021年十五方最新透明度提案将《贸易便利化协定》纳入了通报义务范畴;另一方面是涉及的相关机构不断明确,举例而言,2021年十五方最新透明度提案中分成了四个视角,分别从通报义务与程序工作组、贸易政策审议机构、农业委员会和成员维度明确了提高透明度和加强通报的措施。

第二,技术细节不断丰富。一方面细化了提高透明度的具体措施,如2021年十五方最新透明度提案明确通报履行情况的WTO内部资料保管程序;提出在WTO官网创建关于通报相关的资源、指引资料;建立通报到期前自动提醒的邮件机制等。另一方面各条款之间的呼应更加密切,用词更加“考究”,例如2021年十五方最新透明度提案明确将通报有困难成员申请技术援助纳入豁免制裁的情形,同时删去2018年五方联合透明度提案中关于发展中成员的表述,2018年五方联合透明度提案对通报有困难发展中国家成员有援助措施,2021年十五方最新透明度提案中将称谓改成通报有困难的任何成员,并与最不发达国家成员作区分。

第三惩罚措施不断调整。未能通报的惩罚措施方面一直在不断改进,2018年五方联合透明度提案删去了2017年美国单独透明度提案中不对未履行通报义务成员的代表发放材料,停止相关成员访问WTO成员网站,以及停止对相关成员其他技术援助类的惩罚措施。2021年十五方最新透明度提案删去了2018年五方联合透明度提案关于费用相关的惩罚措施(在WTO两年一度的预算周期内增加该WTO成员的会费)。

总的来看,通过文本变迁,该提案的实操性在不断增强,值得高度关注。透明度提案源起于MC11部长级会议,体现了美国在WTO规则改革方面的主要关注。当前MC12部长级会议在即,在实体规则如渔业补贴谈判、电子商务谈判等进程曲折重重,偏重程序性规则的透明度提案势必引发更多关注。当前透明度提案通过不断改进已经具有相对完整的规则基础,并获得了阿根廷、澳大利亚、加拿大、智利、哥斯达黎加、欧盟、以色列、日本、新西兰、挪威、新加坡、瑞士、台湾、英国和美国等十五个成员的联署,影响力正在不断扩大。我方需要对其规则进行全面剖析和解读,以便在未来谈判中掌握先机。


[1]Bernard Hoekman, Proposals for WTO Reform: A Synthesis and Assessment, 20 Minn.J.Int’l.324(2011)

[2]Communication from the United States: Procedures to enhance transparency and strengthen notification requirements under WTO Agreements (JOB/GC148, JOB/CTG/10/)

[3]Communication from the United States: Procedures to enhance transparency and strengthen notification requirements under WTO Agreements (JOB/GC204, JOB/CTG/14)

[4]Communication from the United States: Procedures to enhance transparency and strengthen notification requirements under WTO Agreements (JOB/GC204/Rev. 6, JOB/CTG/14/Rev. 6)

作者:管健,中国贸促会经贸摩擦法律顾问委员会成员、北京高文律师事务所管理合伙人。

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