前言

中国企业在国际舞台上扮演着越来越重要的角色，越来越多地参与国际贸易。特别是，近年来发生的中美贸易摩擦，对中国企业产生了多方面的影响。美国制裁也越来越多地引起了大家的关注。如何应对错综复杂、不断变化的制裁法规和相关执法，就制裁对企业业务潜在影响做好规划、防控风险，对广大中国企业来说，意义重大。2020年，OFAC公布了14起民事处罚案例。这些案例呈现了所涉企业明显违规事项、OFAC处罚时考虑的处罚加重情节、宽减情节等信息，充分分析这些案例，对于深入理解美国制裁制度、帮助中国企业应对制裁，制定制裁策略具有重要借鉴意义。

本文笔者将简介美国制裁制度、深入分析2020年OFAC民事处罚案例、并探讨中国企业可以采取的应对方案和风控措施。

美国制裁相关制度简介[1]

1、OFAC及其历史

OFAC，即（美国）外国资产管制办公室，其隶属于美国财政部。主要职责是管理和执行主要针对国家和个人团体，诸如恐怖分子和毒品贩运者的经济制裁方案。制裁可以是全面的，也可以是选择性的，其通过冻结资产和进行贸易限制来实现美国外交政策和国家安全目标。禁止交易，是指除非收到OFAC特别授权或者法律明确豁免，否则禁止“美国人”参与贸易、金融交易和其他交易。冻结资产，是指保留所有权，但是禁止该财产的交易和转让。

美国财政部在处理美国制裁方面有悠久的历史。早在美国第二次独立战争（1812年战争）之前，美国财政部长Gallatin就因英国骚扰美国水兵对英国实施美国制裁。在美国内战期间，国会批准了一项法律，禁止与联邦进行交易，要求没收涉及此类交易的货物，并根据财政部管理的规则和条例提供许可证制度。

OFAC是（美国）外国资金管制办公室（“FFC”）的继承者，该办公室成立于1940年德国入侵挪威后的第二次世界大战时期。FFC制裁方案在整个战争时期由财政部长管理。美国外国资金管制办公室的最初目的是防止纳粹使用占领国特有的外汇和有价证券，并防止被强制返还属于这些国家国民的资金。这些管制后来被扩大，以保护其他被入侵国家的资产。美国正式进入第二次世界大战后，（美国）外国资金管制办公室通过封锁敌方资产和禁止对外贸易和金融交易，在打击轴心国的经济战争中发挥了主导作用。

2、需要遵守OFAC法规的主体

“美国人”必须遵守OFAC法规。“美国人”包括所有美国公民、拥有永久居住权的外国人（无论他们位于何处）、所有在美国境内的人和实体、所有美国注册实体及外国分支机构。在某些制裁方案中，美国公司拥有或控制的外国子公司也必须遵守。在某些制裁方案中，还要求拥有美国原产货物的外国人遵守。

3、美国制裁针对的国家

OFAC执行针对某些区域和政府的多项美国经济制裁和禁运。有些制裁是全面的，对某些政府进行广泛的贸易限制，而另一些则针对某些特定的个人和实体。必须指出，在非全面制裁方案中，可能广泛禁止与某些国家交易，也可能针对具体的个人和实体。这些个人和实体的姓名和名称被纳入OFAC特别指定国民和被冻结人员名单（“SDN名单”），其中包括与制裁有关的大约6400家公司名称和个人姓名。此外，OFAC还执行其他与制裁有关的不同制裁方案的制裁名单。

SDN名单，即特别指定国民和被冻结人员清单，为OFAC公布的由目标国家拥有或控制或代理目标国家或代表目标国家的个人和公司名单。该清单还列出了非针对具体国家的个人、团体和实体，如恐怖分子和毒品贩运者。这些个人和公司统称为“特别指定国民”或“SDN”。他们的资产被冻结，一般情况下，禁止“美国人”与他们交易，不论该“美国人”身处何地。并且，所有SDN资产都被冻结。

SDN名单中的人员拥有的实体（定义为50%或更多直接或间接的所有权权益）也会被冻结，无论该实体是否在SDN列表中单独列明。例如A公司在SDN名单上，A公司拥有50%股权甚至更多股权的B公司、C公司等的资产也会冻结，虽然这些公司未被列明在SDN名单中。

4、违反制裁条例的罚金

对违反行为的罚款可能很高。在许多情况下，民事和刑事罚金可能超过数百万美元。民事处罚因制裁方案而异，而且，OFAC有权每年基于通货膨胀调整民事罚金金额。

5、OFAC许可证

(1) 通用许可与特定许可

许可证是OFAC许可从事原本被禁止的交易的授权。许可分为两类：通用许可和特定许可。通用许可是授权特定人群进行某种特定类型的交易，而无需另行申请许可证。特定许可是就某一书面许可申请回复OFAC向特定人员或实体发出一个书面许可文件。根据通用或特定许可进行交易的人，必须确保严格遵守许可证的所有条件。

(2) 是否可以对拒绝的许可申请复议

一项许可证申请OFAC拒绝，构成最终行政行为。法规没有规定正式的复议程序。但是，在某些情形下，OFAC将重新审议是否构成正当理由，例如，申请人可以证明情况有所变化或提交以前未提供给OFAC的其他相关信息。

OFAC民事处罚案例解析[2]

下表列举了OFAC网站公布的2020年14起民事处罚案例的基本信息。

中企应对美国制裁举措建议

下文是笔者结合2020年OFAC民事处罚案例[3]加重及宽减情节，列举的以减低制裁风险和制裁处罚金额的应对举措建议，供各企业参考。

美国制裁适用于“美国人”。“美国人”包括所有美国公民、拥有永久居住权的外国人（无论他们位于何处）、所有在美国境内的人和实体、所有美国注册实体及外国分支机构。在某些制裁方案中，美国公司拥有或控制的外国子公司也必须遵守。在某些制裁方案中，还要求拥有美国原产货物的外国人遵守。因此，“美国人”中的中国企业应当严格遵守制裁法规来避免制裁风险。而非“美国人”的中国企业，即非上述定义涵盖的中国企业，应当注意避免因某种联系导致适用美国制裁的情形以减低制裁风险，包括但不限于企业雇员在美国境内避免实施违反美国制裁法的行为；对中国企业内部“美国人”雇员进行识别、管理，确保其遵守美国制裁法规等。此外，非“美国人”的中国企业应当同时注意美国次级制裁的风险防范。除上文所述，笔者还针对制裁前、制裁期间、制裁后的具体措施和其他企业应当注意的要点进行了梳理、列举，供各企业参考。

（一）制裁前

1. 组建专门的合规团队，建立、制定、实施一系列行之有效的合规政策和制度（包括但不限于制裁合规、出口管制合规的合规政策和制度），持续有效开展合规工作。

任命专门的合规官/组建专门的合规团队，建立、制定、实施一系列行之有效的合规政策和制度，持续有效地开展合规工作本身就极可能被OFAC在惩罚计算时被认定为宽减情节，可直接减少民事罚金。同时，组建合规团队进行专门的合规工作，就降低企业运营风险、提高企业综合竞争力、提升公司美誉度大有裨益，间接为企业带来巨额收益。

具体来说，可包括任命一名或几名专门的合规官；制定并实施具有筛查、交易检查清单、含有识别工具的具体政策和程序的合规方案，包括但不限于对于具有制裁风险的潜在客户或合作方等进行识别并进而阻断交易；定期评估合规风险，并研讨合规改进方案，包括但不限于让高级管理层参与合规改进等；准备并制定应急方案以应对一旦相关交易被识别为OFAC禁止的交易并做好准备。

由于OFAC的制裁方案是动态的，因此，定期查看OFAC的网站是非常重要的，企业应当确保自己知悉的制裁名单是最新的，并且企业拥有有关影响企业计划开展业务的国家/地区及当事方的最新限制的完整信息，并根据这些完整和有效的信息作出正确决策。

2. 制裁培训

针对雇员提供制裁培训。可以针对不同类别的雇员，例如高级管理层人员、相关核心部门人员，其他雇员等提供具有针对性的各类制裁培训，提高全员合规意识和相关知识。

3. 更新标准合同（增加遵守制裁相关规定条款，违约处罚条款；丰富出口管制和制裁条款）

为了防范美国制裁的相关法律风险，一个可靠的方法是在与客户、供应商及合作伙伴的合同中增加相关合同条款，使企业免于相关风险、降低相关风险，或者出现风险和处罚时能够减少损失或向第三方追回损失。

4. 适时地向OFAC申请通用许可和特殊许可

获得通用许可和特殊许可，在满足所附条件和要求时，可以从事该行为和事项，避免制裁风险。

（二）制裁期间

一旦OFAC开始进行制裁调查，采取以下措施，可以有效降低可能被处罚的金额：

1. 自愿向OFAC主动披露明显违规行为；
2. 对于OFAC调查提供实质性合作，包括花费资源进行国际调查、一经OFAC要求向OFAC提供清晰、简明、条理清晰的报告文件等；
3. 披露在交易前五年内未收到OFAC的处罚通知或被发现违规行为的事实；
4. 制定正式的书面政策和程序，以防止向未授权的目的地、当事方或活动进行销售；
5. 采取有效的补救措施，包括但不限于与相对方暂停履行合同、将资金放入一个冻结账户、在与潜在客户达成合同前进行筛查；采取其他降低制裁风险的措施。