一、序言

俄罗斯与乌克兰于2022年爆发武装冲突，时至今日，双方的冲突规模日渐升级，以美国为首的西方发达国家不断加大制裁力度，特别是金融制裁措施层出不穷；另一方面，俄罗斯层层制裁之下仍然没有停止战争。大体而言，当前美国对俄制裁可以分为特定区域制裁、进出口限制、金融制裁及其他相关制裁四大类。本文主要介绍截至目前，以美国为首的西方发达国家对俄罗斯的主要的金融制裁，并为在中国境内存在涉俄业务的银行金融机构提供应对方案和建议。

二、美国金融制裁的形式

（一）OAFC经济制裁及SDN List

OAFC (The Office of Foreign assets Control of the US department of the Treasury) 即美国财政部海外资产控制办公室，是美国财政部的下属单位。主要的职责有：a.拟定并更新SDN名单；b.审查和批准各类许可申请；c.监督制裁实施并处罚违反制裁规定的人员，也就是对违规者进行处罚。这个机构根据美国的外交政策和国家安全目标，以封锁资产和贸易制裁为核心，打击对美国国家安全、外交政策或经济造成威胁的国家、团体及个人。

OAFC对俄罗斯进行的的经济制裁主要分为“一级制裁”(primary sanctions)和“二级制裁”(secondary sanctions)。一级制裁旨在禁止美国人和存在“美国连接点”（如交易涉及美国主体、交易通过美元或美国金融机构进行结算、或交易涉及美国原产物项）的非美国人与被实施一级制裁的国家、实体或个人进行交易。对于金融机构而言，通过美元或美国金融机构进行结算的交易是较为常见的一级制裁风险情形。通过实施一级制裁，OFAC切断了被制裁国家、实体或个人所有与美国相关的各类业务及金融交易。

与一级制裁不同，二级制裁适用于与美国不存在任何关联的非美国人（如不受美国人控制并且不存在美国连接点的中国实体），其目的是在国际范围内起到威慑作用，迫使相关非美国实体在被制裁国家市场和美国市场中做出选择。美国在针对部分国家（如伊朗、朝鲜等）的一级制裁项目中设立了二级制裁，以扩大一级制裁的影响力。与被制裁对象进行经贸往来的第三国或第三国的公司或国民，将面临二级制裁的风险，美国行政部分对是否实施二级制裁存在较大自由裁量权。触犯二级制裁的，将面临禁止与美国进出口，切断与美国金融通道等一系列商业贸易的限制。

在OFAC开展的经济制裁中，打击范围最为广泛的制裁清单是“特别制定国民和被冻结人员清单”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，简称“SDN清单”）OFAC将对SDN清单上的国家、实体及个人进行财产冻结和交易禁止，即要求美国人或与美国存在连接点的非美国人冻结与SDN清单中列明的制裁对象的一切资产和资产利益（包括其现有和未来拥有的任何性质的资产和资产利益，如不动产、资金、股息、利息等），并禁止美国人或与美国存在连接点的非美国人与SDN清单中列明的制裁对象进行任何形式的交易。

（二）SWIFT制裁

环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications）是一个国际银行间非盈利性的国际合作组织，总部设在比利时的布鲁塞尔，它为国际金融业务提供快捷、准确、优良的服务。目前SWIFT已覆盖全球200多个国家和地区的11000多家金融机构，每天处理的金融信息高达4200万条，划拨资金以万亿美元计算，是国际支付清算体系中重要的基础设施。SWIFT虽然号称中立，但在美元主导的国际货币体系下，SWIFT难以独立决策。

2022年3月2日，美国和欧盟决定将7家俄罗斯银行从SWIFT支付系统中除名。上述7家被移除SWIFT的俄罗斯银行分别是：俄外贸银行（VTB Bank）、俄罗斯国有开发银行（VEB）、俄工业通讯银行（Promsvyazbank）、Bank Rossiya、Bank Otkritie、Novikombank、Sovcombank。欧盟官方公报中表示：“自2022年3月12日起，将禁止向特定银行提供用于交换财务数据的专用金融消息服务。由于SWIFT是全球银行机构间最常用的跨境支付系统，全世界几乎所有的重要金融机构都是该系统的成员，因此，将俄部分银行从SWIFT系统中移除，被人称为西方丢向俄罗斯的“金融核弹”。

切断俄罗斯SWIFT系统可能是一把双刃剑，一方面会阻断俄罗斯石油和天然气出口，以及机械产品进口，并且导致俄罗斯资本外流、卢布贬值，削弱俄罗斯国际融资能力。另一方面由于俄罗斯是全球能源、金属制品和粮食的出口大国，切断SWIFT系统将通过贸易渠道加剧全球能源和粮食短缺，致使全球通胀形势雪上加霜。

三、中国金融机构应对制裁的策略

（一）建立内部合规系统

在OAFC颁布的民事处罚案例中，会说明OAFC在衡量处罚决定时考虑的加重及宽减情节。其中，建立专门的合规团队、建立、制订和实施内部合规制度并持续开展合规工作是OAFC在衡量处罚金额时的宽减情节之一。因此金融机构应当做好制裁名单筛查，梳理涉及的俄罗斯业务客户对象是否为本次制裁名单的实体或个人。了解对应的豁免事项，判定是否符合豁免条件，并进行内部风险评估。

（二）利用国内法律维护自身权益

2021年全国人大通过了《反外国制裁法》，规定对外国“以各种借口或者以及其本国法律对我国进行遏制、打压、对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的”制裁采取反制措施。同年较早时商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，第一条规定其目的为“阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，维护国家主权、安全、发展利益、保护中国公民、法人或者其他组织的合法权益”。若国内金融机构受到美国制裁，导致必须中止与俄罗斯银行的业务，可以利用上述法律维护自身权益。

（三）通过CIPS完成资金结算

人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System）是由中国人民银行组织开发的独立支付系统，为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算与结算服务。该系统于2015年10月8日正式启动第一期，截至2019年末，其业务范围已经覆盖了176个国家和地区。当国内金融机构需要开展与俄罗斯被制裁银行的结算，就需要避免涉及美国人及美元结算等美国制裁管辖权连接点，合理合法安排结算路径，因此通过人民币跨境支付系统进行结算是安全且高效的，特别是在诸多被美国的制裁的俄罗斯银行加入该系统后。

（四）结语

俄乌冲突背景下的美国制裁是基于其本国国家利益制定的，带有浓厚的政治色彩。鉴于美元的强势地位，即既是全球最主要的储备货币，也是最主要的跨境贸易和结算货币，大多数国际企业和金融机构在开展国际贸易时选择用美元进行结算，国内金融机构也不例外。因此这些金融机构应当重视跨境业务风险合规管理工作，建立专门的合规部门，在必须进行交易时采用人民币跨境支付系统进行结算，如果受到制裁，可以通过《反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》维护自身的合法权益。