本文旨在通过统计数据以及相关事例，针对2023年美国所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》（以下简称“UFLPA”或“涉疆法案”）及中国企业的应对举措进行总结，预测2024年涉疆法案合规风险走势，以期为参与对美货物出口贸易的原材料供应商、成品制造工厂以及贸易平台企业提供具有实务性及前瞻性的洞察和信息，以供其在筹划或调整2024年供应链安排时参考。

（一） CBP执法情况总结

1、强化执法力度

美国海关与边境保护局（以下简称“CBP”）自2023年3月14日起，开始通过其官网定期更新涉疆法案动态执法数据。统计项目主要包括：货值、所属行业、审查结果（准予放行、拒绝入境、暂缓放行）以及原产国等。

2、增补执法文件

为了回应进口商应该如何通过举证证明其进口货物不应适用涉疆法案等主要诉求，进一步提高口岸执法效率，当地时间2023年2月23日，美国CBP发布UFLPA执行和审查程序的补充指南[4]，包括更新详细的常见问答并发布两份指引性文件，即《适用性审查最佳实践：进口商责任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities）及《执行摘要指南及目录示例》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents）。《适用性审查最佳实践：进口商责任》详述了美国进口商向CBP申请审查UFLPA或其可反驳推定不适用于进口货物时需要提交的证明文件和注意事项。《执行摘要指南及目录示例》旨在提供举证材料指南及示例。

3、扩大扣货范围

4、加强技术监控

当地时间2023年3月14日至15日，CBP在美国首都华盛顿特区举办了“2023年强迫劳动技术博览会”（2023 Forced Labor Technical Expo），参与的所谓各界专家和服务提供者重点介绍了可以增加供应链透明度及提高企业涉疆法案合规水平的技术工具。主要工具类型主要包括：（1）供应链地图绘制；（2）DNA追踪；（3）风险评估与培训；（4）强迫劳动监控。

美国强迫劳动执法工作组（以下简称“工作组”或“FLETF”）在其公布的《防止进口在中国境内开采、生产或制造的强迫劳动货物的战略》（以下简称“《战略报告》”）中明确要求CBP改善其现有系统，以提升其强迫劳动执法行动以及促进合法贸易活动的能力。

（二） 实体清单更新情况

1、实体清单主要类型

涉疆法案第2(d)(2)(B)条规定，法案项下设置以下5类清单：

2、2023年实体清单更新情况

根据上表统计数据可知，2023年1月至10月，FLETF共计将7家中国企业列入涉疆法案项下实体清单，同时与2022年相比，2023年呈现出了以下几点显著特征：

3、涉疆法案实施至今黑名单累计数据统计

如上图所示，截至本文发布之日，FLETF已经累计将27家中国企业列入UFLPA实体清单，其中纺织行业占比接近50%，地理位置位于新疆的企业高达67%。但与此同时，2023年实体清单的三次更新也充分体现出FLETF逐步扩大其所关注的行业分布、疆外企业以及公司管理总部的趋势。

此外，关于实体清单是否也如美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）在经济制裁领域使用的SDN清单（特别指定国民清单）一样，适用50%向下穿透规则的问题，一直受到企业的高度关注。对此，根据美国国土安全部（DHS）此前给出的官方意见，除非子公司或关联公司被明确列入UFLPA实体清单，由该等主体生产的进口产品不自动适用可反驳推定，即该实体清单不具备自动向下穿透或蔓延的效力。[12]这一点也正好与2023年其将相关企业的集团公司及下属制造企业分别或者先后列入实体清单的实际做法保持一致。

（三）影响盟友国家立法执法

受到美国的影响，其部分盟友国家在2023年度也陆续开展供应链“强迫劳动”相关立法或执法行动，其中以日本及加拿大表现最为突出。

1、美日成立工作组以促进供应链中的人权和国际劳工标准[13]

当地时间2023年1月6日，美国贸易代表办公室（USTR）宣布，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）和日本经济产业大臣西村康稔（Nishimura Yasutoshi）签署合作备忘录（MOC），成立工作组以确认供应链中的人权和国际劳工标准。

美日双方表示将通过工作组就供应链中的人权问题和保护劳工权益相关的法律、政策、执行实践进行交流，促进利益相关者与企业和工人组织开展对话交流，并共同推广保护人权的最佳实践，此类实践包括制定贸易政策以禁止在供应链中使用强迫劳动。

2、美国-加拿大-墨西哥发表联合声明，探讨全面落实禁止进口强迫劳动产品规定的具体步骤

当地时间2023年1月25日，《美国-墨西哥-加拿大协定》（以下简称“USMCA”）第二次副部长级会议召开后，美国副贸易代表杰米·怀特（Jayme White）、加拿大国际贸易部副部长罗布·斯图尔特（Rob Stewart）及墨西哥外贸部副部长亚历杭德罗·恩西纳斯（Alejandro Encinas）发表联合声明，表示将进一步实现USMCA以促进北美经济一体化并增强区域竞争力。

三方在联合声明中表示，在第二次副部长级会议期间，三方代表审查了USMCA各委员会和工作组在农业贸易、原产地核查、临时入境、贸易便利化和货物贸易等方面的工作。三方在会议中也就区域竞争力、强迫劳动问题及环境保护问题进行了探讨。三方讨论了在北美地区全面落实USMCA中关于禁止进口强迫劳动生产商品规定的具体步骤。三方表示，在即将迎来USMCA生效三周年之际，将继续跟进各自团队工作，在今年年底的自由贸易委员会会议前向各部长报告工作进展。[14]

3、美国贸易代表就墨西哥禁止进口使用强迫劳动生产商品的决议发表声明[15]

当地时间2023年2月17日，美国贸易代表戴琪就墨西哥发布禁止进口使用强迫劳动生产商品的决议发表声明。戴琪对墨西哥这一行动表示赞赏，并表示美国、加拿大和墨西哥将进一步深入合作以消除全球供应链中的强迫劳动问题，为北美工人提供公平的竞争环境，同时保护世界各地最弱势的工人群体。

《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）要求各缔约方禁止进口全部或部分使用强迫劳动生产的货物。凯瑟琳·泰称美国将继续利用贸易政策解决全球供应链中的强迫劳动问题，包括通过FLETF实施UFLPA以及通过美国-欧盟贸易和劳工对话以合作打击供应链中的强迫劳动问题。

4、加拿大通过《打击供应链强迫劳动和童工法》[16]

当地时间2023年5月11日，加拿大正式通过《打击供应链强迫劳动和童工法》（Fighting Against Forced Labour and Child Labour in Supply Chains Act）。该法案要求特定企业和政府组织向公共安全部就其采取的预防和降低供应链强迫劳动或童工风险的措施提交年度报告。具体而言，需要提交报告的企业包括在加拿大境内生产、销售或分销产品、向加拿大进口产品或控制从事该等活动实体的主体。该法案将于2024年1月1日正式落地实施。

（一）启用“适用性审查”流程

如本文第一章第（一）部分所介绍，因涉疆法案被扣货的企业，必须开展全供应链溯源，并通过提交供应链不存在任何涉疆因素（即未使用在新疆内或由UFLPA实体清单所列实体开采、生产、制造的产品）的相关证据，主张涉疆法案不适用于被扣留货物，以避免适用“可反驳推定规则”（即所谓“有罪推定+自证清白”），自行举证证明供应链中所有实体均不存在所谓的“强迫劳动”。

1、供应链溯源

（二）应对“可反驳推定规则”

1、规则回顾

如企业无法通过“适用性审查”流程证明涉疆法案不适用于特定被扣留货物，则需要按照涉疆法案第3条所规定的“可反驳推定”规则，反驳CBP对该等货物的“有罪推定”，通过提交包含供应链溯源及合法用工在内的资料以达到“自证清白”的目的。

具体而言，涉疆法案第3条规定，除非存在例外情况，对于全部或部分在中国新疆开采、生产或制造的任何商品或由前述第2条(d)(2)(B)第(i)、(ii)、(iv)或(v)款实体清单上实体生产的商品，推定为涉及所谓的“强迫劳动”，根据《1930年关税法》第307条（19 U.S.C. 1307）禁止进口上述商品，并且要求这些商品不得进入美国的任何港口。关于举证资料的有关分析，可参见《美国涉疆法案下对外举证与数据出境安全风险》一文[17]。

2、应对情况

虽然CBP并未披露其作出准予放行决定背后的具体理由或原因（即启用“适用性审查”程序成功，还是“可反驳推定”抗辩成功），但在当地时间2023年6月9日，FLETF主席西尔弗斯对CECC于2023年4月11日致FLETF的信函进行了回复。在总结回顾FLETF过去一年执法情况的同时，西尔弗斯特意强调，CBP到目前为止没有批准任何“可反驳推定”的例外申请。据此推测，截至目前可能尚未有中国企业在抗辩“可反驳规则”这条艰难的应对之路上取得“成功”。

（三）实体清单移除

1、申请移出

虽然《战略报告》赋予被列入UFLPA实体清单的企业向FLETF提出移除申请的权利，但是截至目前，FLETF尚未对提出申请、审议以及决策的具体流程、时限等至关重要的核心问题作出明确规定。与此同时，根据公开资讯查询结果，尚未发现已被列入实体清单的中国企业向FLETF提出清单移除申请的事例。

2、提起诉讼[18]

根据公开信息，中国C企业获知美国DHS将其列入UFLPA实体清单后认为，美国政府错误地将该企业与强迫劳动建立了联系，将其列入实体清单的行为没有事实依据。在经过大量的内部排查工作后，C企业及相关子公司最终决定在美国国际贸易法院（CIT）起诉美国DHS及美国政府相关各方。C企业认为，DHS及美国政府相关各方在未能给出任何理由或解释的情况下，武断且任意地将该中国企业及其部分子公司列入UFLPA实体清单的决定，存在程序不公与事实认定的错误，给公司造成了难以弥补的经济损失和声誉损失。

有鉴于此，C企业与相关子公司共同在美国国际贸易法院提起诉讼，请求法院宣告将该企业及相关子公司列入UFLPA实体清单的行政决定违法并撤销该行政决定。同时，该企业及相关子公司还向美国国际贸易法院提出了临时禁令动议，申请法院尽快发布禁令，禁止执行该行政决定。美国国际贸易法院目前已经正式受理该案件，美国司法部（DOJ）作为美国政府的代表也已经进行了回复，但法院尚未进一步公开审理进展信息。

（一）2024年中美贸易走势展望

自2018年中美贸易战爆发以来，虽然中国自美进口数据较为稳定，但中国对美出口总量始终呈现上下波动态势，2019年下降最为明显，但受到疫情影响在2020至2021的两年间有所回升，此后因受到美国现任总统拜登确立的遏华战略以及竞赢政策的影响，2023年又重新跌回2020年的水平。与此同时，虽然刚刚结束的中美旧金山高层会晤取得了多项重大成果，但是2024年恰逢美国总统大选之年，按照过往惯例，打“中国牌”几乎是每位美国总统候选人的主要竞选策略，可以预想在2024年中美关系仍将面临重大挑战。

（二）2024年涉疆法案合规风险预测

1、执法强度上升

结合本文第一章的内容，可以推测在2024年美国CBP将进一步以涉疆法案为由对更多直接或间接从中国出口至美国的产品进行长时间的扣留，大幅增加中国企业对美出口业务的成本及合规风险。同时不排除FLETF存在频繁将更多的疆外企业列入UFLPA实体清单的可能性，提高中国产品进入美国市场的准入门槛。

2、执法领域扩大

当地时间2023年10月10日，美国众议院SCC致信美国国家海洋和大气管理局（NOAA）[20]，敦促其立即采取行动，打击中国非法、不报告、不受管制（IUU）的捕鱼行为。信函指出，中国的所谓“非法、不报告、不受管制（IUU）”的捕鱼行为不仅破坏了全球海洋生态系统，还被认定为在进行深海捕鱼作业时存在所谓的强迫劳动行为。信函敦促NOAA实施相关的贸易限制措施，禁止中国海产品进入美国市场，以保护海洋生态，打击所谓的强迫劳动。

3、技术手段引入

根据今年美国CBP举办的技术博览会，预计2024年CBP将引入更多与供应链溯源及产品涉疆因素识别的技术手段，大幅度提高CBP的执法效率。这将使CBP有能力在更短的时间内更精准地识别更多供应链涉疆货物的信息，允许CBP在初始阶段扣留更多的货物，同时也给需要完成供应链溯源工作的中国出口企业及上游供应链提出了更高的溯源要求，例如要求中国企业向CBP开放其内部供应商数据库，以供其随时审查，并且在通关环节中执行海关的“成功先例”原则。

（一）应对复杂多变的中美关系

结合本文第三章对2024年合规风险的预测，在复杂多变的国际形势之下，中国企业在维护既有或开拓全新的海外市场时，应充分考虑有关宏观层面上的跨境贸易合规风险，并提前制定一系列的风险防范措施。

1、设立双循环架构

由于欧盟、日韩等中国出口重要国别或地区可能跟随美国步伐，以各种理由加强对供应链可持续性（尤其是禁止强迫劳动等）的立法及执法力度，因此不排除形成针对中国企业或涉华供应链的“合围之势”。因此，中国企业应考虑评估是否有必要利用双循环架构确保境内外市场获得“双赢”，着手设计并评估该机制的可行性（包括但不限于合规风险及商业获益等）。

2、建立国际化供应链

在短期内无法建立双循环架构的情况下，企业可以退而求其次，考虑对现有供应链进行重新筹划，建立单独封闭的国际化供应链体系。主要思路包括但不限于：（1）同一工厂内设立单独仓储库位及生产产线等；（2）设置完全独立的国际化供应商库；（3）提高海外生产基地进口原料采购数量等。但是需要注意的是，由于涉疆法案的执法逻辑涉及全部或部分在新疆地区或由UFLPA实体清单实体生产的产品，因此，企业仅是想通过建立海外贸易实体，利用其开展第三国对美转口贸易的方式并不能化解涉疆法案下被CBP扣货的风险。

（二）涉疆法案预测风险应对

1、开展全供应链溯源

在设计涉疆法案应对思路时企业必须清楚意识到，无论是提交资料促进货物放行，还是后续清单实体申请移除清单，相关企业始终无法回避的一项工作就是针对出口商品开展全供应链溯源。但是，如前文典型案例1中所示，受到诸多客观因素的限制，要想在短期内完成全供应链溯源、取证以及出境前合规性评估等相关工作几乎是不可能的，因此建议相关企业（尤其是产品构成复杂、涉及原材料种类及供应商层级较多的企业）应当尽早着手开展供应链溯源工作，以确保有充分的时间提前化解供应链溯源过程中可能出现的各类问题（包括但不限于供应商不配合、物料可溯源性差、供应商资质差等）。

2、提高供应商合规要求

假设暂且抛开地缘政治以及大国博弈等企业无法控制以及准确预测的复杂多变国际形势下的衍生风险不谈，仅从面对现实挑战的角度而言，欧美等主要出口对象国家正在不断推进有关合法用工的立法进程，强化相关执法措施，这就需要中国外贸企业尽快提升自身供应链合规管理水平。因此，建议企业应当密切关注美国等主要出口对象国家的立法动态，全面加强供应商准入和审核工作力度，建立供应商定期或不定期合规审计或尽职调查制度，并通过合同条款和《供应商行为准则》等书面文件加以落实，促使供应商对其产品及其上游供应链的社会责任合规做出承诺或者取得相关合规资质，进一步提高产品完整供应链的合规水平，全面提升包括但不限于涉疆法案在内的境外贸易合规法律风险的应对能力。

3、制定清单移除预案

由于FLETF极有可能进一步扩大UFLPA实体清单的列入对象范围，且一旦被列入该清单后对美出口货物可能遭受“崩溃式”风险，因此对于处在高风险行业或地区的中国企业而言，制定完备的清单移除预案是涉疆法案应对准备工作的重要一环。

具体而言，企业应利用宝贵的窗口期，做好包括但不限于下列准备工作：（1）成立应对工作组（包括公司核心部门、中外律师团队、公关公司），并迅速开展内部自查工作；（2）拟定应对话术，做好客户安抚准备工作；（3）准备移除申请资料，包括但不限于供应链溯源资料及被指控事项的反驳证据；（4）利用美国律师及公关公司的现地资源，在美国本土开展游说工作；（5）做好无法通过申请实现移除时的诉讼准备。

4、加强舆情风险监控

如前文所述，美国部分议员及CBP均强调美国进口商应当充分重视社会团体以及媒体等发布的各类调查报告以及新闻报道，并将其作为审查供应商的重要标准之一。因此，建议中国企业全面加强舆情风险监控，避免自我或者外部的不当或者失实宣传给自身带来不必要的合规风险，哪怕仅是引起执法机构的关注或者启动调查本身也会对贸易活动带来一定影响。

具体而言，建议企业在未来开展宣传工作时，需要结合涉疆法案所关注的敏感词汇对自身宣传资料进行合规审核，同时需要对境内外主流媒体以及政府机构有关公司自身、所处行业、重要合作伙伴（客户及供应商）的有关负面舆情进行实时监控，提前做好应急处置预案，在发生舆情风险时迅速启动相关流程。

5、坚守中国法律底线

无论外部环境有多么复杂和恶劣，中国企业应当始终确保秉承正确的政治立场，有责任也有义务优先遵守本国法律法规，特别是在大国博弈持续升温、中外法律冲突越发强烈的大背景下，应当严格遵守包括但不限于《反外国制裁法》、《国家安全法》、《数据安全法》等相关法律明确规定的红线与底线，避免在应对涉疆法案等境外合规风险以及维护自身合法权益过程中，发生“顾此失彼”的重大法律风险。

综上所述，2024年对于加速进军海外市场、落实全球化战略布局的中国企业而言，仍将是充满风险与挑战的一年。只有坚持底线思维，密切结合中美关系等全球形势变化，提前做好各种应急预案的企业，才能做到有效防范发生“崩溃式”合规风险，实现可持续发展的目标。

脚注：