吉尔吉斯共和国（下称“吉尔吉斯斯坦”）位于中亚东北部，境内矿产资源丰富，金属矿产种类齐全且矿产勘查程度较高，矿业一直是其国民经济的重要支柱产业。近年来，在共建“一带一路”的背景下，中国企业积极布局吉尔吉斯斯坦矿业市场，并取得了一定成果。为帮助拟赴吉尔吉斯斯坦开展矿业投资合作的中国企业了解该国的矿业投资法律政策，积极预防投资风险，我们梳理了该国外商投资和矿业开发监管的法律政策，为中国企业投资提供参考。

一、吉尔吉斯斯坦基本国情

吉尔吉斯斯坦地处中亚东北部，国土面积19.99万平方公里，山地占国土总面积的90%，终年可见雪山，素有“中亚瑞士”之称。其北部与哈萨克斯坦毗邻，南部与塔吉克斯坦相连，西南部与乌兹别克斯坦交界，东部和东南部与中国接壤，中吉两国有着1000多公里的共同边界。吉尔吉斯斯坦的国语为吉尔吉斯语，官方语言为俄语，官方货币为索姆，1美元可兑换约89.37索姆。

吉尔吉斯斯坦拥有一些世界级的大型矿床，如库姆托尔金矿、哈伊达尔干汞矿、卡达姆詹锑矿等。目前已探明储量的优势矿产有黄金、钨、锡、汞、锑、铁。其中，黄金总储量逾2千吨，水银储量4万吨，其开采量在独联体国家和世界范围内均处于领先地位。稀土矿物及铝矿、钼矿、锑矿储量亦十分丰富。此外，吉尔吉斯斯坦的煤产量在中亚国家中首屈一指，且近年采煤量逐年上升，被誉为“中亚煤斗”。

吉尔吉斯斯坦全国划分为7州2市：楚河州、塔拉斯州、奥什州、贾拉拉巴德州、纳伦州、伊塞克湖州、巴特肯州，以及比什凯克市、奥什市。州、市下设区，区行政公署为基层政府机构。比什凯克和奥什市为吉尔吉斯斯坦主要经济中心城市。目前，吉尔吉斯斯坦境内共有5个自由经济区，分别是：比什凯克自由经济区、纳伦自由经济区、卡拉阔尔自由经济区、玛依玛克自由经济区和列伊列克自由经济区。外资企业在自由经济区享受税收优惠，产品出口更加自由。

吉尔吉斯斯坦实行多党制，自2021年新宪法通过后，国家政体由议会制过渡为总统制，总统任期为5年、最多连任2届。现任总统萨德尔·扎帕罗夫于2021年1月宣誓就职。

中吉两国自建交起，双边贸易基本保持稳定增长态势，特别是近几年增速明显。2018年，中吉关系升级为全面战略伙伴关系。我国是吉尔吉斯斯坦第二大贸易伙伴国和第二大进口来源国。近年来，随着“一带一路”倡议的推进，中资企业在吉尔吉斯斯坦的矿业产能合作不断加强，充分利用吉尔吉斯斯坦的矿产资源对推进我国全球矿业市场布局具有重要意义。

二、关于外商投资监管的法律制度

目前，吉尔吉斯斯坦针对外商投资的主要监管法律为《投资法》（2003年3月27日第66号法律，经2023年2月28日第44号法律 修订）。吉尔吉斯斯坦国家投资署是外商投资的主管部门。

在投资形式上，除法律禁止的形式外，外国投资者可以采用任何形式在吉尔吉斯斯坦进行投资。具体而言，根据《投资法》的相关规定，外国投资者可以采用以下投资形式：

• 货币；
• 动产和不动产；
• 财产性权利（抵押权、留置权、质押权等）；
• 法人股份或其他形式的出资；
• 债券和其他债权；
• 非财产性权利（包括知识产权、商誉、著作权、专利、商标、工业设计、技术工艺、字号和专有技术）；
• 吉尔吉斯斯坦国家机关通过颁发许可证或以其他形式授予的开展活动的权利；
• 吉尔吉斯斯坦法律规定的特许权，包括勘探、开发、开采或利用自然资源的特许权；
• 通过在吉尔吉斯共和国境内投资和再投资获得的利润和收入。
• 吉尔吉斯斯坦对外国投资者无行业限制，外国投资者可对法律不禁止的投资对象和类型进行各种形式的投资。

《投资法》为投资者提供了诸多投资保护政策，主要包括：

• 向外国投资者提供适用于本国法人和自然人的国家经济活动制度，保障外国和国内投资者享有平等的投资权利；
• 政府机构不得干涉投资者的经营活动和投资者权利；
• 投资不得被征收（包括间接征收），除非在非歧视的基础上依照法定程序进行征收，并对投资者损失（包括可得利益损失进行充分的赔偿；
• 投资者有权自行处置收入和利润，并自由汇出或自由兑换货币汇回投资收入以及征收赔偿金（如有）；
• 投资者享有税收法律稳定性的保障，自签署稳定协议之日起十年内，投资者有权选择对其最有利的纳税条件（仅适用于于增值税）。对于从事矿产资源研究、勘探、开采和开发活动的投资者，税收稳定制度适用的前提为签署稳定协议后5年内完成向被投资企业增资不低于2000万美元的义务。如投资者未履行该增资义务，则稳定协议将被终止，且之前免缴的税款将被追缴。

根据《投资法》的规定，若投资者是投资项目的发起人，吉尔吉斯斯坦内阁有权根据国家经济和社会领域优先发展计划签订投资协议，以实施投资项目。若投资者对项目的投资额不低于1000万美元，且投资者具有国际公认的商誉、专门知识以及在类似经营领域成功实施项目的经验，则可由吉尔吉斯斯坦内阁与投资者直接协商签订投资协议。吉尔吉斯斯坦内阁与投资者签订的投资协议中，不得规定吉尔吉斯斯坦法律以外的利益和优惠条件。

根据《投资法》的规定，外国投资者与吉尔吉斯斯坦政府之间的投资争议将按照双方之间的协议约定进行解决，如双方无协议约定，将按照以下方式解决：首先尽可能通过双方协商解决，若三个月内未能通过协商解决，再将争议提交至吉尔吉斯斯坦境内的司法机关。但是在外国投资者和政府双方同意的情况下，也可将争议提交国际投资争端解决中心或者根据联合国国际商法委员会仲裁规则设立的仲裁庭或国际临时仲裁庭。

根据中国政府和吉尔吉斯斯坦政府于1992年签订的《关于鼓励和相互保护投资协定》，对于中国投资者与吉尔吉斯斯坦政府之间就有关征收款项的任何争议可提交至仲裁庭，仲裁庭逐案设立，由双方各任命一名仲裁员，然后该两名仲裁员再推选一名与缔约双方均有外交关系的第三国国民为首席仲裁员。仲裁庭应自行制定其程序，但仲裁庭在制定程序时可以参照斯德哥尔摩商会仲裁院规则。裁决是终局的，对争议双方均有拘束力。

根据《竞争法》（2011年7月22日第116号法律，经2023年2月28日第44号法律修订）的相关规定，符合以下情形的收购行为需要经过反垄断局的事先同意：

• 在同一商品市场中，占据市场支配地位的公司收购另一公司的股权；或者
• 任何法人或自然人收购占据支配地位的公司的控股股权。

公司在相关市场的市场份额达到或超过35%一般可以认定为具有市场支配地位。

三、关于公司治理的法律制度

外国投资者可以在吉尔吉斯斯坦境内设立子公司、分支机构或者代表处，子公司形式包括有限责任公司和股份公司。

关于有限责任公司和股份公司的设立、登记、出资、股东权利、公司治理以及解散清算方面的内容主要由《商事公司法》（1996 年 11 月 15 日第 60 号法律，经2023年2月16日第33号法律修订）和《股份公司法》（2003 年 3 月 27 日第 64 号法律，经2023年10月5日第185号法律修订）进行规范。

有限责任公司和股份公司在股东人数限制、资本结构、股权/股份转让限制以及公司治理方面存在以下不同之处：

基于上述分析，相较于股份公司，有限责任公司的无最低注册资本要求较低且公司治理结构较为灵活，除非投资人有特殊的商业考量，可以优先考虑以有限责任公司的形式在吉尔吉斯斯坦开展投资和进行商业运营。

四、关于矿产资源管理的主要法律制度

吉尔吉斯斯坦矿业领域的法律规范主要由法律以及通过总统令和内阁决议发布的法规组成，现行有效的主要法律法规如下：

根据《底土资源法》的相关规定，吉尔吉斯斯坦的底土资源是国家的专有财产，底土可以用于进行如下活动：

• 地质测绘，以及区域性的地质、地球物理等科学研究；
• 地质调查；
• 地质勘探；
• 矿床开发，包括提取和利用地下水；
• 建造和运营与矿产资源开发无关的地下设施（用于储存石油、天然气等物质和材料、掩埋有害物质、利用地热等需要）；
• 形成具有科学、文化、历史、美学、卫生、健康等意义的特别保护对象（科教场地、地质保护区、窑洞和其他地下洞穴）。

根据《底土资源法》和《地下资源使用许可程序》的规定，国家可通过许可证、国家登记、特许权协议和产品分成协议的形式授权使用底土。

国家登记适用于底土科学研究、个体采矿活动和建筑用砂石材料的开采。产品分成协议适用于吉尔吉斯斯坦国内外投资者与政府签订协议合作进行矿业开发，根据该协议，投资者将自费开展相关工作并承担相应风险，政府对产品的分成比例不得低于30%。特许权协议可授予占有和使用的权利，但特许权人无法对特许的底土使用权进行处分，通过特许权形式授予的底土使用权清单由主管机关编制并经政府批准。

除通过国家登记和特许权协议授予的底土使用权外，其他情况下对底土的使用均需获得吉尔吉斯地质局颁发的底土使用许可证。如果底土属于边境地区，还需要获得吉尔吉斯斯坦国家边境保护和防御国家授权机构的同意。

具体而言，为进行矿床的勘查和开采，矿业公司需要获得地质调查许可证、地质勘探许可证和矿床开发许可证。

（1）地质调查许可证

地质调查许可证赋予被许可人在许可区域内对申报矿种进行地质调查工作的专有权利。地质调查工作旨在识别矿点和矿床，并对其预测资源量和进行地质勘探的可行性进行评估。

被许可人在提交所实施的地质调查工作的最终报告后，拥有将地质调查许可证转变为地质勘探许可证的专有权利。

（2）地质勘探许可证

地质勘探许可证赋予被许可人在许可区域内对申报矿种进行地质勘探工作的专有权利。地质勘探工作旨在确定矿物的数量、质量、技术特性、地质、采矿、水文和其他开发条件，为矿床开发作准备。

在吉尔吉斯斯坦国家矿产储量平衡表记录矿产储量后，被许可人拥有将地质勘探许可证转变为矿床开发许可证的专有权利。

（3）矿床开发许可证

矿床开发许可证赋予被许可人以下专有权利：

• 对矿区内的底土资源进行地质研究；
• 对人造矿层外的矿产资源进行开发。

根据《底土资源法》的规定，自然人（包括根据吉尔吉斯斯坦法律注册为个体工商户的外国自然人）以及根据吉尔吉斯斯坦法律成立的法人有权获得底土使用权。在授予底土使用权时不得基于公民身份或者注册国对法人和自然人进行歧视。

授予底土使用权的方式包括四种：招标、拍卖、申请在先和内阁决定。

（1）招标

根据《底土使用权招标程序和条件规定》，招标适用于具有国家战略重要性的底土使用权的授予，包括储量在3000万吨以上的煤矿的开采权利、储量在10吨以上的金矿的开采权利、大中型金属矿的开采权利、大型非金属矿的开采权利以及大中型碳氢化合物矿区的开采权利。用于招标的底土地块将载入内阁批准的登记册。

（2）拍卖

根据《底土资源法》和《底土使用权拍卖程序和条件规定》，用于拍卖的底土地块由吉尔吉斯地质局每年批准的登记册确定。起拍价不得低于红利税金额加上底土资源的地质信息成本，拍卖获胜者根据“价高者得”原则确定。

（3）申请在先

根据《底土资源使用许可程序规定》，为按照“申请在先”原则获得底土使用权，申请人必须向吉尔吉斯地质局提交书面申请并附有必要的申请文件。吉尔吉斯地质局自收到申请之日起10个工作日内以命令形式作出授予或拒绝授予底土使用权的决定。

（4）内阁决定

根据《根据吉尔吉斯共和国内阁决定授予底土使用权的程序》，在国有企业以及国家占股至少2/3的矿业企业提交申请的情况下，可通过内阁决定的方式向其授予具有国家战略重要性的底土地块的底土使用权，而不需要经过招标/拍卖。自内阁作出授予决定之日起，吉尔吉斯地质局将在14个工作日内颁发相应的底土使用许可证。

根据《底土资源法》的规定，外国法人有权参加授予底土使用权的招标和拍卖，或根据 “申请在先”原则申请获得底土使用权。但是，需要注意的是，若外国法人在拍卖或招标中被宣布为中标者或根据“申请在先”原则被授予底土使用权，该外国法人必须在吉尔吉斯斯坦境内设立一个全资子公司，以便发放底土使用许可证。

此外，针对大中型金银矿床，吉尔吉斯斯坦设置了国家强制参股规定。在大中型金银矿床的拍卖或招标中获胜的法人或自然人（包括外国法人或自然人）必须在吉尔吉斯斯坦设立法人，且国家参股比例不得低于30%，以便为其颁发底土使用许可证。

根据《底土资源法》的相关规定，使用底土资源进行地质调查的期限最长为3年，到期后可延长最长2年；进行地质勘探的期限最长为4年，到期后可延长最长3年；进行矿床开发的期限最长为20年，可延长至矿产资源开采完毕。

通过许可证取得的地下资源使用权，被许可人在许可证有效期届满前提交申请的，其有效期可根据其申请予以延长。

通过国家登记取得的底土使用权，其有效期根据科学研究项目计划的实施期限确定。

通过特许权协议和产品分成协议取得的底土使用权，其有效期由相关法律确定。根据《特许权和特许企业法》以及《产品分成协议法》的相关规定，特许权协议的期限为5至50年，产品分成协议的期限由双方自行确定，但最长不得超过10年。

根据《底土资源法》的规定，底土使用权人应履行的主要义务如下：

（1）本土化义务 

底土使用权人采购的商品和服务应至少80%来源于吉尔吉斯斯坦境内，除非吉尔吉斯斯坦境内可提供的商品和服务无法满足其需求，在该情况下，底土使用权人经书面通知吉尔吉斯地质局可以在境外采购部分商品和服务；底土使用权人雇佣的人员应至少90%为吉尔吉斯斯坦公民，除非吉尔吉斯斯坦缔结的国际条约另有规定。

（2）社会责任

针对具有国家战略重要性的矿产资源的勘探和开发，底土使用权人应与相关行政机构签订协议，根据矿区所在地区的社会经济发展计划制定社会一揽子计划。社会一揽子计划应包括当地社区的社会经济发展方案（如人员培训、居民就业、基础设施建设和其他支持）。底土使用权人的年度报告必须包含在当地社区进行的社会一揽子计划的实施情况。

（3）其他义务

底土使用权人还应履行以下主要义务：

• 遵守法律法规、可行性研究和技术资料进行矿业开发；
• 每年向主管机关提交年度报告，汇报底土资源使用情况和地质情况；
• 保护和合理利用地下水；
• 按规定进行土地复垦。

根据《底土资源法》的规定，自签署许可协议之日起满2年后，被许可人有权将底土使用许可证项下的权利转让至其他人，前提是被许可人未欠缴税费并保证受让人遵守许可协议的条款。

根据《产品分成协议法》的规定，在吉尔吉斯斯坦政府同意的情况下，投资者有权将产品分成协议项下的权利和义务全部或部分转让至其他人，前提是受让方拥有履行协议必要的财务和技术能力以及管理经验。

• 违反底土保护、生态环境和工业安全要求，对生命或健康造成直接威胁；
• 未能按时提交地质和采矿工程执行情况报告和矿产储量变动报告；
• 提交的地质和采矿工程报告以及矿产储量变动报告包含不可靠信息；
• 未按规定积累矿山复垦资金；
• 未按期支付红利税以及许可证费用；
• 未及时向主管机关汇报公司变更情况；
• 通过招标方式获得具有国家战略重要性的底土使用权的被许可人未履行或未适当履行社会一揽子服务义务。

• 在技术项目未获得肯定性专家意见或者未获得许可协议的情况下开展工作；
• 未提供受益人信息或者提供的信息是虚假的；
• 未遵守许可协议条款超过2年（通过招标获得具有国家战略重要性的底土使用许可的除外）；
• 违反禁止铀和钍矿床开发的法律规定。

五、关于矿产品的销售和出口监管政策

根据《关于临时禁止吉尔吉斯斯坦金矿石和金精矿出口的通知》的规定，自2023年12月31日起，对吉尔吉斯斯坦境内开采和生产的金矿石和金精矿实施为期六个月的临时禁止出口，并授予开放式股份公司“卡拉-巴尔塔矿业联合体”加工吉尔吉斯斯坦境内开采和生产的金矿石和金精矿的专有权利。吉尔吉斯斯坦内阁自2024年6月30日起可每6个月延长一次临时出口禁令。除上述针对金矿石和金精矿的出口实施的禁令外，吉尔吉斯斯坦目前未针对其他矿产品实施出口禁令。

此外，《含贵金属及伴生可提炼金属的矿石、精矿和废料的进出口程序》制定了在吉尔吉斯斯坦境内出口含贵金属、有色金属和黑色金属的矿石、精矿和废料的程序。在出口前，出口方必须履行相关备案手续，其中包括确定和核算矿石、精矿和废料中贵金属和伴生金属的种类和含量。

• 吴永高，高级合伙人，北京办公室；业务领域：房地产与基础设施建设，环境保护，能源与自然资源，诉讼与仲裁；联系方式：wuyonggao@jtn.com
• 团队实习生胡焕对本文亦有贡献。

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