美国三部门联合发布合规说明，重点提示外国主体应遵守美国制裁与管制规则

发布日期：2024-04-08

来源：大成律师事务所

当地时间2024年3月6日，美国司法部、美国商务部以及美国财政部联合发布合规说明（Tri-Seal Compliance Note：Obligations of foreign-based persons to comply with U.S. sanctions and export control laws）[1]，强调美国相关制裁与出口管制措施同样适用于违反相关法律法规而继续与被制裁国家/地区或被制裁主体交易的外国主体（指非美国主体），并在此基础上说明了相关法律法规下外国主体的刑事责任，同时重点提示相关外国主体可采取的有助于降低制裁与出口管制风险的合规措施。

鉴于美国经济制裁与出口管制规则广泛的域外适用效力，美国经济制裁与出口管制相关执法部门多次发布合规指南，强调相关主体的合规体系建设与合规管控措施完善的重要性。此次专门针对外国主体进行重点合规提示，加之此前由美国司法部和美国商务部联合成立的颠覆性技术打击工作组（Disruptive Technology Strike Force）不断推进执法，我们理解，打击外国主体制裁与出口管制违规行为将持续成为美国相关执法部门的工作重心，相关中国企业应当予以足够重视，通过自身或借助外部机构建立、完善合规体系，降低相应合规风险。基于此，我们团队现将该合规说明的重点内容进行提炼，以供相关中国企业参考。

一、美国制裁与出口管制规则对外国主体的适用

（一）经济制裁维度

在美国经济制裁规则层面，该合规说明重点强调了以下内容：

在美国经济制裁执法层面，该合规说明通过列举部分OFAC近期执法案例，归纳了可能导致OFAC采取执法行动的外国主体违规行为类型，主要包括：

（1）在交易文件中隐瞒或并不提及在涉及美国主体的相关金融交易中存在被制裁主体参与或涉及被制裁国家/地区；

（2）误导相关美国主体向被制裁国家/地区（相关货物的实际最终目的地）出口相关货物：位于阿联酋的AL Middle East公司与位于迪拜和伊朗的两家公司合谋，将从一家美国公司采购的美国原产储罐清洗装置（storage tank cleaning units）实际出口至伊朗，并在出口文件中谎称位于迪拜的公司为最终用户，故意导致该美国公司间接地向伊朗出口货物，违反美国制裁规则。AL Middle East公司就其2项明显的违规行为与OFAC达成和解协议，和解金额为415,695美元；[2]

（3）通过美国或美国金融系统进行违规交易，从而导致美国金融机构违反OFAC制裁规定处理付款：总部位于澳大利亚的国际货运代理和物流公司Toll Holdings Limited、其附属公司、供应商等在涉及朝鲜、伊朗和叙利亚的相关货运中通过美国金融系统支付或收取相关款项，并且Toll Holdings Limited还从事了涉及被制裁主体财产或财产权益的交易，上述行为导致美国金融机构与被制裁主体进行交易，同时向被制裁国家/地区出口金融服务。Toll Holdings Limited就其2,958项明显的违规行为与OFAC达成和解协议，和解金额为6,131,855美元。[3]

（二）出口管制维度

在美国出口管制规则层面，该合规说明强调，美国出口管制规则的逻辑在于锁定对管制物项的相关管控，由此美国《出口管理条例》（EAR）的管辖范围非常广泛：

此外，该合规说明特别强调，对于相关管制物项的出口交易各方而言，其不会因以下操作从而绕过EAR的相关管制要求：

（1）通过第三国转运相关管制物项；

（2）改变相关管制物项在外国的最终用途或最终用户；

（3）相关管制物项已经出口至美国境外，即使没有直接运往该交易方。

在美国出口管制执法层面，该合规说明同样列举了部分美国商务部工业与安全局（BIS）近期针对外国主体以及涉及外国生产物项的执法行动，以说明BIS可采取多种措施应对外国主体的相关违规行为，此类措施包括但不限于发布临时拒绝令（Temporary Denial Order, TDO)、与相关违规主体签订和解协议等。其中较为典型的执法案例为希捷美国和新加坡子公司（以下统称为“希捷”）因违反美国出口管制规则被罚3亿美元一案，该案为BIS历史上最大的单独行政处罚，也是根据实体清单脚注1外国直接产品规则（华为FDPR）采取的第一起执法行动和行政处罚。根据希捷与BIS达成的和解协议，希捷在华为FDPR生效后，在未经许可的情况下继续向华为销售数百万台硬盘驱动器，成为华为硬盘驱动器的唯一供应商。除3亿美元的罚款外，BIS还对希捷签发了为期5年的暂缓执行的拒绝令（Suspended Denial Order）。[4]

二、外国主体违反美国相关制裁与出口管制规则或涉及刑事责任

该合规说明强调，对于故意违反美国制裁和出口管制规则的行为，美国司法部（DOJ）有权对相应违规主体提起刑事诉讼，相应违规主体可能面临最高20年的监禁及100万美元的罚金。前述故意违反美国制裁和出口管制规则的行为包括：

（1）“导致违反”（causing a violation）任何根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）颁布的许可、命令、规定或禁令；

（2）“导致”（causing）或“诱导”（inducting）实施任何被《出口管制改革法》（ECRA）或EAR禁止的行为；

（3）忽视（omission）任何ECRA或EAR的要求等。

此外，在具体的司法行动方面，根据该合规说明列举部分DOJ针对外国主体提出相应指控的司法案例，违规行为多涉及“涉嫌试图将美国产品/技术非法转移至被制裁/管制的相关目的地”：

（1）在DOJ于2022年10月公开的一份起诉书中，DOJ指控三名拉脱维亚国民、一名乌克兰国民、一家拉脱维亚公司和一家爱沙尼亚公司违反美国出口管制相关法律法规，试图非法向俄罗斯出口两用高精度坐标磨床（jig grinder）。具体而言，上述主体共谋，对美国和拉脱维亚官员就上述产品的最终目的地进行虚假陈述，声称该拉脱维亚公司为购买者，随后试图在未经许可的情况下，将上述产品从拉脱维亚再出口至一家俄罗斯公司。[5]

（2）在DOJ于2023年12月公开的一份起诉书中，DOJ指控一名位于伊朗境内的主体和一名位于中国大陆和中国香港地区的主体共谋违反美国出口管制相关法律法规。具体而言，上述主体向美国制造商提供虚假和误导性的最终用途和最终用户信息，通过加拿大和法国公司下单，将常用于无人机生产的两用微电子产品首先运至加拿大或法国，随后将相关产品运往中国大陆和中国香港地区，经由中国大陆和中国香港地区将上述产品再出口至位于伊朗的最终用户。[6]

三、外国主体可采取的合规管控措施

该合规说明在概述美国制裁与出口管制规则对外国主体的适用，以及相应违规主体可能面临的刑事责任的基础上，特别提示相关外国主体应确保拥有完备、健全的合规管控措施，避免违反美国制裁或出口管制法律法规。

该合规说明强调，应重点注意以下内容：

（1）通过开发、实施和定期更新制裁合规项目，实施基于风险的制裁合规方法；

（2）建立强有力的内部控制措施和内部程序，管理涉及附属机构、子公司、代理商或其他交易对手的付款和货物流动。此类内控机制可以帮助检测与被制裁主体或被制裁国家/地区的联系（此种联系可能被复杂的支付和开票安排掩盖）。

（3）确保“了解你的客户”的信息（如护照，电话，国籍，居住、公司注册和营业地所在国家及相关地址），并确保地理位置数据被恰当地纳入合规筛查筛选条款，相关信息也需要基于整体风险评估和特定客户的风险评级进行持续更新。

（4）确保子公司和附属机构对美国制裁和出口管制要求进行培训，能有效识别危险信号（“红旗警告”），并有权向管理层上报被禁止的行为。

（5）对于识别出的合规问题，应尽最大可能采取即时、有效的行动，以识别和实施补救管控措施，直至确定和纠正合规缺陷的根本原因。

（6）在合并或收购其他主体前识别和实施相应措施来降低制裁和出口管制风险，特别是当主体迅速扩张，和/或不同的信息系统和数据库在多个主体间整合时。

（7）确认可能违反相应制裁或出口管制法规时，相关主体应主动向有关机构进行自愿自我披露[7]等。

●注释：

[1]该合规说明原文参见：