美国对外实施制裁的一种方式是通过美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，简称OFAC）单方面对部分国家进行制裁，该制裁属于单边制裁，且范围大于联合国的制裁名单。

根据美国商务部、财政部和司法部发表的联合声明文件《外国人士遵守美国制裁和出口管制规定的义务》，OFAC制裁种类繁多，包括冻结特定个人和实体的财产[1]、限制与特定行为者进行范围较窄的交易，以及禁止涉及整个辖区或国家的交易等，例如可以实行贸易禁运或针对特定经济部门进行制裁。

根据规定，OFAC可对以下人员实施制裁：

• 从事特定规定行为的人员，如从事欺骗性或规避制裁计划交易的人员；
• 为违法制裁计划提供实质性协助、赞助，或为其提供资金、物质或技术支持的人员；
• 为其提供货物或服务，或为其提供货物或服务以违反制裁计划的人员；
• 支持受制裁人员或受制裁活动提供财政、物质或技术支持或货物或服务的人员。

OFAC实施制裁的权力有别于其执法权力。所有美国公民（无论身处何地）和在美国永久居住的外国人、美国境内的所有人以及所有美国注册实体及其外国分支机构都必须遵守OFAC的法规。在某些制裁计划中，美国人拥有或控制的外国实体也必须遵守限制规定；某些制裁计划还要求持有美国原产货物的外国人遵守限制规定。此外，非美国人也要遵守OFAC的某些禁令。例如，OFAC禁止非美国人导致（或合谋导致）美国人违反美国制裁，或做出规避美国制裁的行为。

违反OFAC的规定可能会导致民事或刑事处罚。OFAC可能会根据严格责任对违反制裁的行为进行处罚，这意味着即使某人不知道或无理由知道其从事的交易被OFAC所禁止的，也可能受到美国司法管辖。

如果被列入特别指定国民清单，实际上就被切断了与美国相关的业务或金融交易。“与美国有关联的交易”包括以下几种情况：交易内容涉及美国原产的物品；交易主体涉及美国人或美国公司；导致或涉及美国境内的活动，或美国人进行的活动（如使用美元交易：美元须回到美国清算，美国境内进行此结算的银行有可能会受制裁，所以美元也算联结点）。例如，在通过美国金融系统进行结算的过程中，作为交易一方的非美国个人或实体，如果导致交易违反OFAC制裁的情形发生，就可能属于美国管辖范围。因此，交易在任何时候涉及美国金融系统，OFAC均可对发生在全球任意地点的交易行使管辖权。

OFAC通常针对特定政府、地区、实体和个人发布制裁清单，并对违反OFAC规定与制裁清单内的国家、实体或个人进行交易的行为实施处罚，其中最常用的制裁清单是特别指定国民清单（SDN清单）和美国行业制裁识别清单（SSI清单）。

（一） 美国特别指定国民清单（SDN清单）

特别指定国民清单（SDN清单）由美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布并管理，包含属于美国一系列经济贸易制裁对象的个人、实体和船舶，旨在大范围切断美国国内主体与SDN清单所列主体的经济联系。OFAC基于不同的法律、法规或行政令将特定主体列入该清单，被列于SDN清单的主体会受到如下制裁：

该冻结的主体范围还扩展到由一个或多个SDN清单实体单独或合计、直接或间接拥有50%以上控制权的实体，即由SDN持有50%及以上股权的实体也被视为SDN。

（二） 美国行业制裁识别清单（SSI清单）

行业制裁识别清单（SSI清单）列明了根据美国第13662号行政命令确定的针对俄罗斯经济行业的实体名单。与特别指定国民清单（SDN清单）中的个人和实体不同，被列入行业制裁识别清单的个人和实体不会面临资产冻结，美国人也未被严格禁止与其交易——行业制裁识别清单中的个人和实体受到的制裁更有针对性，目的是切断其获得特定类型融资的渠道，而被列入清单的能源公司还会被限制获取美国出口产品。

美国第13662号行政命令包括四项禁止美国机构与行业制裁识别清单上的实体进行交易的指令，不同指令下的人员收到的限制条件也不一样，具体为：

（1）指令1（Directive 1）

指令1主要针对俄罗斯的金融领域。禁止美国人或在美国境内进行以下活动，除非法律规定的范围内或除非获得OFAC许可或以其他方式授权：

（2）指令2（Directive 2）

指令2主要针对俄罗斯的能源领域。禁止美国人或在美国境内从事以下活动，除非在法律规定的范围内或获得OFAC许可或以其他方式授权：

（3）指令3（Directive 3）

指令3主要针对俄罗斯军工行业。

除非法律另有规定或OFAC授权许可，否则禁止美国公民或在美境内进行下列活动：与依据本指令被确定为受制裁对象的个人、其财产或其财产权益进行所有期限超过30天的新债务的交易、融资安排及其他交易。但是，与这些人员或涉及其财产或财产权益的所有其他活动均被允许，被第13660号、13661号或13662号行政命令或OFAC任何其他制裁计划所禁止的除外。

除非法律另有规定或经OFAC许可，以下活动也被禁止：（1）任何规避、违反本指令所含禁令或试图违反该等禁令的交易；（2）任何违反本指令的共谋。

（4）指令 4（Directive 4）

指令4主要针对俄罗斯的能源领域，特别针对深水或者北极近海或者页岩油气项目的勘探和开发活动。除非法律另有规定或经OFAC授权许可，否则美国公民或在美境内不得直接或间接向下列项目提供货物、服务(金融服务除外)或技术以支持其勘探或生产：

目前，BIS出口管制措施主要有实体清单、未经核实清单、被拒绝人员清单、军事最终用户清单四项，其中，实体清单为最主要措施。

实体清单由BIS负责管理并执行，美国政府认为已参与或涉嫌参与违反美国国家安全或危害美国外交政策利益的活动的外国实体（包括外国企业、研究机构、政府、民间组织、个人及其他形式的法律意义的个体）会被纳入实体清单。被列入实体清单，将有如下后果：

（1）受到出口管制

交易向对方需要事先向BIS申请出口许可，方能向被列入实体清单的外国实体出口、再出口、在国内转让任何受EAR管制的产品。此外，BIS实行“推定拒绝”的许可审查政策，只有极少物项适用“逐案审查”的许可审查政策。

（2）不受EAR管制的产品范畴

根据EAR第734.3(b)条规定，学术机构或相关教学实验室以教学形式发布的信息和软件，EAR规定的向公众公开的信息、基础研究期间产生的技术、软件、成果等物项不受EAR管制。

（3）其他后果

BIS认为，清单中的被列实体本身在法律上具有相对独立性，因此对于被列实体的出口管制措施并不当然适用于其未被列入实体清单的子公司、母公司或其他关联方。若相关主体作为被列实体的受托方代被列实体从事被管制的交易，则亦违反EAR的规定，存在被处罚或制裁的风险。违反EAR的规定与被列实体进行交易，企业可能面临美国法下的行政处罚、刑事处罚或制裁，如发出警告信、行政罚款、刑事指控，经济制裁、丧失出口特权及其他方式的制裁。

在涉外管辖中，美国对涉外民事案件有一定的长臂管辖权。美国法律中“长臂管辖”专指司法机关对于住所或居所在其域外人员或实体实施的管辖，最初系由美国最高法院在1945年“国际鞋业公司诉华盛顿州案”中确立的一种司法管辖权，即允许州法院在审理民商事案件时，针对因被告住所不在该州而无法行使管辖权的情况，可以被告与该州有某种“最低限度的联系”为基础行使“对人管辖”。

按照国际法，一国对域外人员或实体行使管辖一般要求该人员或实体或其行为与该国存在真实、足够的联系。而美国行使“长臂管辖”采用“最低联系原则”，不断降低行使“长臂管辖”门槛。即使与美国只有极微弱的联系，如在美设有分支机构、使用美元清算或其他金融服务、利用美邮件系统等，也会构成美国所定义的“最低联系”。

此外，美国为达到“长臂管辖”的目的，还进一步发展出“效果原则”，即只要发生在国外的行为在美境内产生所谓“效果”，不管行为人是否具有美国国籍或住所，也不论该行为是否符合行为发生地法律，均可行使管辖权，为美国进行次级制裁奠定了理论基础。因此，美国出台的多项针对俄罗斯的管制政策，也很有可能对中国涉俄企业产生影响。

在拥有直接管辖权的情况下，美国政府可直接对违反美国制裁者实施一级制裁，包括罚款或监禁等措施。一级制裁适用的范围是全球各地的美国人，或与美国存在关联的非美国人。美国人（不仅包括美国公民，还包括实际处于甚至临时处于美国的人）不得与特别指定国民清单中的各方进行交易或实施涉及被制裁国家的交易。此外，在非美国人实施某些禁止美国人进行的交易时，同样禁止美国人为其提供便利。具体地说是如果美国人同与美国存在“连接点”（U.S. Nexus）的外国实体，如违反美国法律，与被美国制裁的对象开展或促成重大交易，该外国实体将面临被美国制裁的风险。

除此之外，为防止非美国人进行违反制裁的与美国无关联的交易，美国政府在SDN清单等制裁计划中同时实施次级制裁。次级制裁适用于非美国人，即与美国不存在“连接点”的外国实体，与被美国制裁的对象开展或促成违反美国法律的重大交易，该外国实体同样将面临被美国制裁的风险。由于美国政府对此类行为没有管辖权，因此无法实施罚款或监禁等直接处罚。为此，次级制裁通过威胁实施各种潜在处罚（包括列入特别指定国民清单）向非美国人施压，使其停止与受制裁对象开展业务活动。

就上述美国的制裁和限制措施，以及实施制裁的原则而言，对中国企业的影响凸显了以下两个特点：

一是对非美国人的执法措施较强。美国对于外国实体在俄乌战争后持续和俄罗斯的交易一直保持高度关注。早在2022年10月17日，美国商务部会同财政部、国务院联合发布了《俄罗斯军工复合体交易警告》，提示了与俄罗斯交易的潜在风险，而在2023年1月，美国财政部金融犯罪网络执法局（FINCEN）同样发布公告，提示了俄罗斯寡头及其代理人通过空壳公司、信托、美国境外交易、艺术品投资、保单投资、贵金属交易等方式规避美国对其冻结资金监管。后续美国财政部、商务部和司法部预计可能会采取进一步执法措施，对参与或协助破坏美国对俄罗斯制裁的外国实体采取进一步措施，包括但不限于：

（1）增列实体清单；

（2）追加进入SDN清单等制裁清单；

（3）对于通过美国金融体系等特定美国连接点交易的行为追究刑事责任。

开展涉俄业务的中国企业在日常交易中，对于特定的警示情形（如：涉及特定受制裁行业、相关产品最终用途可疑、交易相关方资金来源不明、交易相关方实控人可能列入制裁清单等）需引起关注，开展额外的尽职调查，以确保相关交易可能存在的潜在风险得到充分识别和评估。

二是受控物项和适用行业范围较大。自2020年以来，美国在出口管制领域越来越倾向于采用外国直接产品规则（FDPR），而非调整最低成分含量规则的方式加强对美国境外物项的管制权力。例如，在现有规定之下，基于EAR第746节附件6和附件7的相关内容，大部分民用产品（包括家用电器、汽车等），均会因为相关产业链中和半导体、精密加工等关键行业的联系，而基于相关FDPR被纳入到EAR下受控范围中去。由于受控物项联系较为容易产生，受控范围的内涵较为广泛，美国对俄的制裁政策对中国企业的影响也逐渐增强。对于目前正在或拟开展涉俄业务的中国企业而言，对出口物项进行评估，确认其在美国出口管制下的状态，已成了必不可少的工作。

在上述背景下，如果中国企业计划开展涉俄业务，可能需要按以下步骤开展商业计划：

（1）开展全面的事前风险评估。这包括了对公司现有供应链的梳理、涉俄业务类型和业务模式的确认、俄罗斯潜在合作方的筛查等，充分了解公司在现有出口管制和制裁制度下拟开展涉俄业务的可能风险点，例如：物项的受控情况、交易对手方是否受到制裁、相关业务与俄罗斯国防和军工行业是否存在关联等，以便对公司是否需要开展涉俄业务的必要性以及开展涉俄业务可能对公司带来的潜在风险进行充分识别和评估；

（2）对业务开展建立一套完善的风险管控流程。公司可以基于现有合规制度对于俄罗斯业务建立一套定制化的供应商和客户的管理和交易监控机制，特别是加强对于涉俄业务特定风险事项（如结算、运输、保险）的管控力度，防止在相关交易开展中，部分关键敏感信息遭到忽视，进而引发合规风险；

（3）对于正在进行中的业务需要关注突发风险。这包括相关政策在业务履行中的突发变化、相关交易方突然要求对既定业务安排进行调整等情况，在此情况下，建议公司应当尽快中止业务，待重新完成风险评估后再行启动；

（4）定期对现有业务风险进行评估，以判断近期政策变化是否会对原有业务风险评估口径带来影响，并适时调整相关交易安排。

总的来看，民主党政府对华制裁总体结构和措施基本成型，而在执行层面，中俄之间的经贸合作越来越成为美规范的目标。

在如今国际局势日趋复杂的背景下，区域政策和风险评估已经和企业的商业决策越来越密不可分。我们建议中国的企业，必须根据自身的业务及风险偏好，制定适合自身业务情况的合规红线。对存在一定涉俄业务的企业，可结合业务特点，通过业务类型或客户类型开展合规管理，并在必要时咨询专业人士的意见；对涉俄业务较少的企业，需要针对交易实体，结合美国管制清单做好个案审查。同时，通过尽量减少与美国产生“连接点”、控制与美国出台清单实体的交易规模等方式，进一步降低交易违规及受到制裁的风险。