最近接二连三的立案信息，使得欧盟《外国补贴条例》（“Foreign Subsidy Regulation”或“FSR”）逐渐从小范围讨论走入了大众视野。

2024年2月16日，欧委会宣布对参与了保加利亚电动机车公共采购竞标项目的中车青岛四方机车公司（“中车”）进行FSR项下的深入调查，2024年4月9日，有报道称，欧委会执行副主席兼竞争专员玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）公开表明将对中国的风电机发起FSR项下的调查。2024年4月22日，欧委会宣布对参与罗马尼亚光伏园区公共采购竞标项目的隆基和上海电气开展深入调查。2024年4月23日，欧委会又发布消息，宣称其按照本法规定，对某在欧中资企业办公场所进行了突袭检查。2024年4月26日，又有报道称，欧盟官员表示，绿地投资、补贴商品生产也将可能面临FSR项下的调查。

这一而再再而三的信息，证明在法规生效的大半年后，欧委会已经真刀真枪地开始使用这一新型武器，一时间人人自危。

一、FSR的前生今世：立法背景与目的

早在2017年，欧盟就和美国、日本一起发布了贸易部长三方会议联合声明，意图加强WTO关于工业补贴的现行规则，以期共同应对第三国“非市场政策”带来的全球挑战。2020年6月，欧委会发布《针对外国补贴建立公平竞争环境的白皮书》，指出欧盟开放的贸易和投资环境正受到来自由非欧盟国家所资助的不公平经济活动的挑战。2021年5月，《关于扭曲国内市场的外国补贴的条例草案》发布，规定了调查扭曲欧盟市场的外国补贴以及纠正这种扭曲的规则和程序。在2022年11月28日，FSR最终正式通过，并于2023年7月12日起，正式实施。同月，FSR配套实施细则正式生效。此外，欧委会还将在2026年1月12日前，发布关于扭曲、平衡测试、事先通知等重要标准相关的指导原则。

FSR第1条明确规定了本法规的立法目的：即建立统一框架，来解决外国补贴直接或间接造成的扭曲，以确保公平的竞争环境，从而促进内部市场的正常运作。[1]FSR第3条和第4条则分别规定了法案的两个核心概念：“外国补贴”和“内部市场扭曲”。

当欧委会认为可能存在外国补贴，且外国补贴的存在造成欧盟内部市场扭曲的情况下—换句话说，当接受第三国补贴的经营者因此获得在欧盟内部市场的不正当竞争优势时，即可展开调查。

二、FSR与反补贴调查：关键差异解析

欧盟在创设FSR规则时，充分参考并结合了WTO的反补贴规则及其自己的国家资助（state aid）规则与反垄断规则。因此，其调查的技术手段也衍生自这几个规则下的相关调查方式。而同为对“补贴”的调查，FSR调查和传统反补贴调查经常被进行比较。

FSR项下的“外国补贴”概念，虽然与WTO《补贴与反补贴协定》和欧盟《反补贴基本条例》中补贴的概念要素似乎存在很大相似性，即均对“政府或公共机构授予利益”、“企业受益”和“专向性”做了规定。但是，FSR调查和反补贴调查还是在关键方面存在较大差别。就二者差区别，简要整理如下：

需要注意的是，FSR明确指出，由于已经存在反补贴调查这一政策工具，FSR调查中发现的纯货物贸易补贴问题不能适用FSR措施予以解决。

三、FSR调查：类型、程序及影响

FSR中规定了外国补贴进行调查的两种基本类型，欧委会依申报发起的调查和欧委会依职权发起的调查(“Ex Officio Review”)，而后者更像是一个包罗万象的大箩筐，正在展现惊人的威慑力。

更为重要的是，相对传统反补贴调查，在FSR项下，欧盟拥有广泛的权力和工具进行调查，可以采取不经通知的检查、罚款和采取临时措施等调查和强制手段。

（一）依申报发起的调查

1、申报

按照FSR的要求，在欧盟境内进行“经营者集中”和“公共采购”两种经济活动时，如果达到“通知门槛”，则企业需要向欧委会进行自主申报。

“通知门槛”的要求请见下表：

满足以上门槛的企业，需要在项目开始前，按照既定的格式向欧委会进行申报，并提供信息和支持文件。此外，如果欧委会怀疑，未达到通知门槛的集中或公共采购程序中，可能有导致内部市场扭曲的外国补贴存在，则可以要求企业进行申报。

2、审查

在申报提交到欧委会之后，欧委会会对材料进行审查。如果其认为材料不完整，则会要求企业在限定期限内补充信息。信息补充完整之日，则是欧委会认定的申报完成日。

申报完成后，欧委会会对申报材料进行初步审查（preliminary review），如果初步审查发现，不存在相关企业收到外国补贴会造成可能的内部市场扭曲的情况，则审查结束，集中或公共采购程序继续进行。如果在初步审查中，欧委会认定存在充分的指征，显示被调查企业收到了可能扭曲内部市场的外国补贴，则其会发出公告，决定对被调查企业进行深入调查（in-depth investigation）。

（二）依职权发起的调查

欧委会可以依据来源于各个方面的信息进行主动审查，但该信息并不需要有充分证据支持。如果欧委会认为，有必要开展初步审查，则在本阶段，其可以收集其认为必要的所有信息，以初步评估所审查的财政资助是否构成外国补贴以及是否扭曲了内部市场。

同样，如果在初步审查中，欧委会认为不存在相关企业收到外国补贴会造成可能的内部市场扭曲的情况，则审查结束。而如果欧委会认定存在充分的指征，显示被调查企业收到了可能扭曲内部市场的外国补贴，则其会发出公告，决定对被调查企业进行深入调查（in-depth investigation）。

（三）两类调查程序的异同

虽然依申报发起的调查和依职权发起的调查这两种调查工具存在一定的相似之处，但是实际上，他们有较大差异，且不同的调查对企业的影响程度也有很大差别。

我们把两种类型调查的区别归纳如下：

四、FSR对中资企业的影响及应对

（一）欧委会的自由裁量权非常大

FSR及其细则中，对于具体的调查程序实际上并没有做出很明确的规定。此外，如前文所述，有一些重要的指导原则，包括扭曲、平衡测试、事先申报等相关规定，也待到2026年1月12日发布。这样就使得欧委会在调查程序中，有很大的自由裁量权。自2024年初，欧委会才开始进行本法案项下的调查，截至目前，并没有可参考的先例，欧委会官员也需要在调查中持续摸索。这就导致调查程序中出现的不确定性更大。

（二）可能被调查企业的范围非常广泛

由于依职权调查这一程序的存在，把欧委会可能调查的对象放得很宽。欧委会发起调查，可以不局限于集中和公共采购程序这两类经济活动，而是可以包含更广泛的内部市场经济活动。同时，即使就集中和公共采购程序来说，这两类程序涉及的被调查主体也进一步扩大：即使集中已经完成，或者是公共采购合同已经被授予给某企业，该企业仍然有受到欧委会调查的风险。

（三）FSR拥有真正的“牙齿”

依据FSR的规定，欧委会可以对企业及其关联公司进行必要的检查。这种检查的严苛之处体现在两个方面：

第一，欧委会可以在不通知企业的情况下进行突袭检查。根据FSR要求，欧委会在依职权调查的初步审查过程中，就可以开展对被调查企业的突击检查，而不进行提前通知。

第二，欧委会进行检查的手段也非常严苛。FSR中规定的欧委会检查官员权力很大，其可以实施各种检查手段，包括进入企业的任何场所、检查、查封其账簿和业务记录、访谈企业人员，甚至可以要求成员国执法机关协助检查。在第三国政府同意的情况下，欧委会官员甚至可以在欧盟外执行检查。

（四）企业不合作的后果非常严重

在依申报发起的调查中，如果企业拒绝参与后续调查，可以选择终止集中活动或退出当前的公共采购投标，这样，欧委会会终止对该被调查企业的调查，如中车一案。但是由于无法继续当前的经济活动，企业必定会受到一定的经济损失。

然而，在欧委会依职权发起的调查中，即使企业拒绝合作，调查也并不会就此终止。欧委会会按照可获得信息继续进行调查，并得出对被调查企业不利的结论。此外，如果在调查中，企业被认定为不合作，则有可能会被欧委会处以巨额罚金。并且，在企业纠正其行为之前的每天，都可能会被处以罚金。

（五）FSR规定的承诺和补救措施极具挑战性

如果欧委会最终裁定存在外国补贴且导致市场扭曲，则其会要求企业做出承诺或采取补救措施以纠正扭曲。承诺和补救措施的行为包括结构性措施和非结构性措施。[4]这些措施对企业来说具有相当挑战性。

五、策略与建议：中资企业如何有效应对FSR

目前的一系列调查，标志着欧委会已经正式开始启用FSR工具。那么，在欧盟境内存在商业活动的中资企业以及其在华母公司或集团，则需要尽早开始准备，以便预防和应对可能的调查。

（一）充分认知FSR的实施方向和手段

首先，为应对FSR调查，企业需要对FSR的实施方向和手段进行充分了解，从而能够有针对性地准备和应对。自FSR于2023年7月正式实施以来，欧委会多次公开宣称其打算使用FSR作为新战略工具的立场。2023年9月，欧委会表达了其对中国电动汽车、风电产品和光伏产品等新兴绿色能源产业可能存在的补贴表示关注，并提出将采取调查措施。。因此，此类高危领域的企业需要对FSR这一工具提起重视。从调查手段上来说，欧委会在FSR调查初始阶段，很可能会利用企业在程序上的瑕疵，以不合作为理由对其征收罚金，并在调查决定中对其适用不利推定；同时，在关键实体问题上对企业进行压力测试，为后续调查积累经验。

（二）进行企业自我风险的评估并做好应对准备

为应对欧委会可能采取的调查，企业应提前进行自我风险的评估。

第一，对近年来在欧盟内部市场进行的经济活动进行梳理，特别是集中、公共采购程序，了解本企业的在欧经营情况，并对被欧委会注意到并发起调查的可能性有所预判。第二，对企业所在集团收到的财政资助项目进行梳理，提前做好应对调查的准备。第三，做好欧洲当地企业人员培训和资料整理，对存在风险的资料和人员提前准备好应急预案，避免应对突击检查时出现措手不及的情况。

（三）跟中国政府保持密切沟通

如果遭遇调查或存在潜在被调查的风险，需尽快与中国政府建立联系，保持沟通。

本团队将在后续就FSR的立法进展和实施情况持续保持关注，提供更多分析和建议。

注释

[1] Article 1.1, REGULATION (EU) 2022/2560 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 December 2022on foreign subsidies distorting the internal market. (“FSR”)

[2] Article 5.3, FSR.

[3] Article 28.1 and 28.2, FSR.

[4] 具体措施请见Article 7.4, FSR.

来源：金诚同达

作者：

• 符欣，高级合伙人，北京办公室；业务领域：国际贸易与WTO、海关、跨境争议解决；联系方式：fuxin@jtn.com
• 童靖婧，北京办公室；业务领域：国际贸易与WTO、海关、跨境争议解决