距离《欧盟外国补贴条例》（“Foreign Subsidy Regulation”或“FSR”）正式实施已超过一年，欧委会发起了数起FSR项下的调查，其中4起进入到深入调查立案阶段。值得注意的是，这几起调查中大部分针对的调查目标是中资企业。因此，在欧盟境内进行商业活动的中资企业及其在华母公司或集团，特别是欧盟重点关注的行业，如光伏、动力电池、电动汽车、氢能相关的中国企业，应提前进行自我风险的评估，并做好应对准备。
自我风险评估中最重要的一个环节，是按照FSR中的标准对企业可能涉及的“外国补贴”（“Foreign Subsidy”）进行预先评估。而在此之前，需要完成的第一项工作就是“财政资助”（“Financial Contribution”）信息的收集。本文试图介绍和梳理“财政资助”信息收集的思路和方法。
一、 概念与联系
在开展相关工作之前，首要任务是理解FSR中“财政资助”、“外国补贴”以及“扭曲内部市场的外国补贴”（Foreign Subsidy Distorting the Internal Market）这三个核心概念，并明确它们之间的逻辑联系。我们理解这三个概念之间的关系如下图所示：
FSR调查中的起点，其实并不是补贴，而是一个更广泛的概念，即“财政资助”。FSR第3.1条引出了“财政资助”这一概念，但是并没有明确“财政资助”具体的构成要件，只是在第3.2条对可能的“财政资助”形式进行了非穷尽式列举。实际上，FSR中“财政资助”的概念和欧盟乃至WTO反补贴体系中的“财政资助”概念表面上大体一致，且其范围更为广泛。在FSR中，“财政资助”是个比较中性的概念，在“财政资助”这个层面，并不要求第三国提供的资助会给特定企业带来某些利益或潜在的利益。
而“外国补贴”是“财政资助”下一个层级的概念：即只有“财政资助”是由第三国直接或间接提供，使得在欧盟内部市场从事经济活动的企业受益，且在法律或事实上仅限于一个或多个企业或行业，则该财政资助才应被视为“外国补贴”。[1]也就是说，需要同时构成“第三国提供”、“受益”和“专向性”三个要件，才能构成“外国补贴”。
“扭曲内部市场的外国补贴”，则是更下一个层级的概念。当“财政资助”构成了“外国补贴”后，就需要进一步判断该“外国补贴”是否改善了企业在欧盟内部市场的竞争地位，对内部市场的竞争产生负面影响，造成内部市场的扭曲。
二、 “财政资助”的报告主体
按照“财政资助”、“外国补贴”以及“扭曲内部市场的外国补贴”三者概念上的逻辑关系，一般来说，欧委会的调查思路通常以要求企业报告其获得的“财政资助”为起点。
（一）依申报发起的调查工具
在欧委会依申报发起的调查工具（“经营者集中”和“公共采购”）中，关于“财政资助”的申报范围，FSR有明确的界定。“经营者集中”调查工具中，明确要求整个集团范围内的公司均需报告“财政资助”。[2]“公共采购”调查工具中，“财政资助”的申报主体范围则相应变窄：对于主投标方来说，投标方本身、其没有经济独立性的子公司和其母公司，需作为“财政资助”的申报义务主体，并不会涉及整个集团。另外，对于主投标方的主要供应商或分包商，则只有这些供应商或分包商自身需要申报“财政资助”，并不会涉及其关联公司。[3]
（二）依职权发起的调查工具
但是，在欧委会依职权发起的调查工具（“Ex Officio Review”）中，“财政资助”的报告主体范围似乎并不那么明晰，欧委会对此也有较大自由裁量权。那么，如果企业完全跟着欧委会的调查思路提供信息，那很有可能的结果就是，信息收集的范围将被无限放大，这样无疑会严重增加企业负担。从企业自身进行风险评估的角度来说，如果按照集团内最大范围的主体来收集信息，也并不现实。因此，需要考虑一个更加可行的方法，把信息收集控制在可以接受的范围内。
在涉及Ex Officio Review中“财政资助”的评估时，实践上可以考虑以这个思路推导：根据被调查具体经营活动的性质，先确定集团内部有哪些企业可能将其获得的“补贴利益”传导到参与欧盟内部市场经济活动的企业，划定初步范围，并在此范围内进一步收集财政资助信息。
三、 “财政资助”信息评估
（一）梳理和判定企业范围
1. 参与欧盟内部市场经济活动的企业
首先，参与欧盟内部市场经济活动的企业应被纳入报告范围。按照FSR第1（2）条规定：“除其他外，获得在欧盟设立的企业的控制权或与之合并的企业，或参与欧盟公共采购程序的企业，均被视为在内部市场从事经济活动。”[4]但是企业需要注意以下两个关键点：
第一，虽然法条特别提到了经营者集中和公共采购程序，但这并不意味着只有参与这两种经济行为的企业才被视为在欧盟内部市场从事经济活动。实际上，任何在欧盟内部市场从事经济活动的实体，无论其具体的经济行为如何，都可能被纳入FSR的调查范围。因此，企业在进行自我评估时，应考虑其在欧盟市场的所有经济活动，而不仅限于经营者集中和公共采购。
第二，FSR的适用范围不仅限于在欧盟设立的企业。根据被调查经营活动的性质，参与欧盟内部市场经济活动的实体，不论其设立地、法律地位或资金来源，都可能需要被纳入信息收集的主体范围。这意味着，企业在进行信息收集时，不仅要考虑其在欧盟的子公司或分支机构，还要考虑其全球范围内可能涉及欧盟市场的其他关联企业。
2. 涉及集团内利益传导的企业
在FSR的框架下，关于补贴利益的传导机制，其规定与欧委会在反补贴调查案件中采取的方法具有显著的相似性。具体而言，FSR认为，在一个控股集团内部进行的补贴利益传导，可以被视作惠及整个集团内的成员。
鉴于此，对于那些可能涉及将补贴利益传导至参与欧盟内部市场经济活动的企业，包括但不限于这些企业的母公司、存在关联交易的公司等，均应被纳入信息收集的主体范围。
3. 供应链条上的企业
企业在参与欧盟内部市场经济活动时，往往不是孤立存在的，而是作为供应链的一部分，涵盖研发、生产、出口销售以及在欧盟市场内的分销和销售等环节。在此过程中，每一环节的企业都可能成为补贴利益传导的一环。
因此，企业应当对其供应链进行全面的梳理，识别出所有与欧盟市场经营活动相关的供应链环节。
4. 涉及特定经营板块的企业
鉴于大型集团公司内部可能包含多个不同的业务板块，而这些板块并非都与调查所针对的产品或经营活动直接相关。因此，在初步信息收集阶段，可以优先考虑那些直接涉及被调查产品和活动的研发、生产和销售的公司。
这种做法可以使企业更加精准地定位与调查相关的业务领域，从而提高信息收集的效率和针对性。
（二）判定信息收集主要种类
在明确了信息收集的主体范围之后，企业接下来必须着手收集与“财政资助”相关的具体信息。鉴于FSR在制定过程中参考了欧盟国家援助制度（"State Aid"）以及反补贴调查制度，企业在理解“财政资助”的概念和范围时，可以借鉴这两个体系的调查方法和实践。
首先，企业需要注意的是，“财政资助”信息的收集范围，是由“第三国直接或间接”提供的“财政资助”。“财政资助”主要包括以下三种：资金或债务转移；放弃本应获得的收入；提供或购买商品或服务。
1. 资金或债务转移
根据FSR第3(2)(a)条规定，第一类财政资助为“资金或债务的转移”。这一定义的广泛性意味着，除了传统的资金转移，任何涉及金融资源或其他金融债权的交易均被视为财政资助的一部分。
“资金或债务转移”包括但不限于以下几种类型[5]：注资、赠款、贷款、贷款担保、财政奖励、抵消经营亏损、补偿公共当局施加的财政负担、债务豁免、债转股或重新安排。
2. 放弃本应获得的收入
依据FSR第3(2)(b)条的规定，第二类财政资助涉及的情形是“放弃本应得到的收入”。这类财政资助中，主要包括税收优惠或减免，包括所得税优惠、进口关税免除、加速折旧等等，以及其他政府或公共机构在没获得适当报酬的情况下授予企业的特殊或专有性的权利，比如独家经营权、使用公共资源的权利等。
3. 提供或购买商品或服务
根据FSR第3(2)(c)条的规定，第三类财政资助涵盖了政府或公共机构“提供或购买商品或服务”的情形。值得注意的是，在目前的FSR框架下，政府或公共机构对企业的任何商品采购或提供行为，不论是否基于市场价格，均被视为财政资助。这类财政资助相关的信息收集范围主要包括：与政府间签订的采购、销售、服务和技术转让合同、政府给企业提供的房屋使用权、生产技能培训等。
四、 结语
在深入解读FSR相关法条，并结合在案件应对中积累的经验，我们整理了上述企业在进行自我风险评估时，关于“财政资助”信息收集的可行思路。这套思路旨在帮助企业系统地识别和评估可能影响其在欧盟市场竞争力的财政资助情况。按照上述思路，企业在完成“财政资助”相关信息的收集后，便可以进入后续的“外国补贴”评估及申报工作。
截至目前，尚未有完结的FSR案例可以参考。面对FSR带来的复杂性和不确定性，企业可能需要保持灵活性和适应性，及时调整策略和行动计划。本团队也会密切跟踪FSR的立法进展和实施情况，以为企业提供进一步分析和建议。
注释：
[1] Article 3.1, REGULATION (EU) 2022/2560 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market. (“FSR”)
[2] 参见FSR第22（4）条。
[3] 参见FSR第29（6）条。
[4] 参见FSR第1（2）条。
[5] 参见FSR第3（2）条。
来源：金诚同达
作者：
- 符欣，高级合伙人，北京办公室；业务领域：国际贸易与WTO，海关，跨境争议解决；联系方式：fuxin@jtn.com
- 童靖婧，北京办公室；业务领域：国际贸易与WTO，海关，跨境争议解决
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