《规范》明确了授权运营的基本内涵，即将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务。

《规范》明确了授权运营的标的为县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门合法持有的公共数据资源。而根据国家数据局近期发布的《数据领域名词解释》（征求意见稿），公共数据指的是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。

同时，《规范》公共数据授权运营指向的三种活动：即治理、开发（包括再开发），（最终）向市场（公平）提供各类数据产品和技术服务[1]。

（二）明确授权运营的参与主体

《规范》构建了“两级三层”的机制。所谓“两级”，是指公共数据要素市场被划分为一级、二级两级市场。三层是指从数据源头到市场终端分为三层，即实施机构为第一层，运营机构为第二层，以各类数商为代表的第三层。一级市场是实施机构与运营机构间的互动，以原始的公共数据为输入，以运营机构生产的公共数据产品或服务为输出，一级市场的关键词是广义的「开发」，即治理、开发、提供（公共）数据产品与数据服务；二级市场则是运营机构与各类数商之间的互动，以运营机构生产的公共数据产品或服务为输入，以数商生产的数据场景应用为输出，二级市场的关键词是「再开发」，即「利用」[2]。

就参与主体而言，实施机构是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位，具体而言包括县级以上人民政府和国家行业主管部门，数据主管部门不能作为实施机构。运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。其他参与方主要以各类数商为代表，还包括数据监管机构、相关服务机构等。

（三）明确授权运营的主要模式

《规范》延续此前央办国办印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，将授权运营模式明确为整体授权、分领域授权或依场景授权三种模式。根据各地对于公共数据授权运营的探索经验，整体授权适用于数据资源全面开发的场景，实践中以浙江为代表；分领域授权主要针对特定行业的数据资源，实践中以北京为代表；而依场景授权则着重于特定应用领域的数据开发，实践中以青岛为代表。

《规范》确定多元的授权模式有助于提升数据资源开发的灵活性，满足不同市场需求。

二、授权运营的总体要求：正向要求与负面规制

（一）明确授权运营的正向要求

《规范》在总则部分首先明确了公共数据授权运营的五项基本原则：依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控的原则。一方面特别强调公益[3]，根本上是要“用数惠民”与公共数据的公益性相吻合，另一方面又强调合理收入，遵循市场经济基本规律和激励的思路。总体上服务于推进公共数据资源开发利用、规范公共数据资源授权运营的立法目的。

（二）明确授权运营的负面规制

《规范》规定了“六个不得”，具体包括：

1、《规范》明确，公共数据授权运营应以不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益为前提。

2、以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意，即不得在未经共享数据提供单位同意的情况下进行公共数据的授权运营。

3、开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。

4、运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。

5、公共数据授权运营实施方案经审定同意后，原则上不得随意变更，确需作较大变更的，应按原流程重新报请审议同意。

6、实施机构不得将纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场。

三、授权运营的主要流程：方案、协议、实施

《规范》从方案编制、协议签订、运营实施等方面对授权运营的流程进行了详细规定，确保公共数据资源的开发利用在一个透明且安全的环境下进行。

（一）实施方案的编制

首先，实施方案的编制应当遵循三原则，即经济原则、社会效益原则、可实施落地原则。

其次，实施方案的内容应包括授权运营名称、授权运营的必要性和可行性论证、运营机构的选择条件、授权运营模式、授权运营的数据资源范围、数据资源目录、数据更新频率、数据质量情况、授权运营期限（运营期限，原则上最长不超过5年）、数据安全、个人信息保护措施和应急处置措施等。

最后，实施方案的审批流程，即公共数据资源授权运营实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施。同时，严管变更行为，减少变更的随意性，严肃法律法规；规定实施方案备案管理制度，由省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构负责备案管理。

（二）授权协议的签署

一方面，规定了运营机构选择的方式，即公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式，明确运营机构应具备的基本能力包括在数据资源加工、运营两环节的管理和服务能力，要求符合国家数据安全保护标准。

另一方面，明确了授权运营协议签署流程。要求把授权运营协议签署纳入“三重一大”决策机制，同时对授权运营协议实行备案管理制度；公共数据资源授权运营协议内容包括授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录、运营期限、授权运营工作的技术支撑平台、资产权属、授权运营情况信息披露要求、违约责任、争议解决方式等。

（三）授权运营的实施

1、安全性

数据安全是公共数据资源授权运营的重中之重。《规范》特别要求实施机构和运营机构建立健全的安全保障措施，确保数据资源在开发利用过程中的可管、可控、可追溯，保护各参与方的合法权益。

2、透明度

结合《公共数据资源登记管理暂行办法（征求意见）》对数据资源登记的相关规定，本《规范》也要求实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求进行登记；同时，实施机构、运营机构应按规定分别公开授权运营情况、公共数据产品和服务清单，并定期向社会披露授权对象、内容、范围、时限以及公共数据资源使用情况等，接受社会监督。

3、规范化

《规范》要求，公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行，据悉国家数据局正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制，具体价格政策需要参照即将出台的文件。

同时，对运营机构财务管理提出规范性要求，指出运营机构应加强公共数据产品和服务相关的成本、收入和支出的内部管理，强调公共数据产品和服务单列科目管理，并接受社会监督。

四、结语

《规范》的发布将为我国公共数据资源开发利用提供明确的制度框架和操作指引，标志着进入制度化与规范化的新阶段。通过授权运营的落地实施，公共数据资源将能够更加安全且高效地在市场上流通，为数据资源的规范管理和安全保障打下坚实的基础，推动数据要素市场的快速发展。

随着配套制度的完善和实施方案的落地，公共数据资源将在各个领域内带来更多的创新机会，同时也将提升社会治理能力和公共服务水平。未来随着数据资源授权运营模式的逐步完善，公共数据资源的价值将得到进一步释放，为我国数字经济的高质量发展注入的动力。

注释：