引言

缅甸联邦共和国（Republic of the Union of Myanmar，下称“缅甸”）位于中南半岛西北部，拥有大量的矿产资源。随着缅甸逐步对外开放和经济改革的推进，缅甸矿业吸引了越来越多的国际投资者关注。然而，矿业投资作为一项高风险、高回报的活动，其成功与否不仅取决于资源禀赋和市场潜力，还深受投资地法律政策环境的影响。为帮助中国企业了解缅甸矿业投资法律政策，积极预防矿业投资法律风险，我们梳理了该国外商投资和矿业开发监管的法律政策，为中国企业投资提供参考。鉴于本文篇幅较长，将分为上下两篇进行刊登。本文为下篇，上篇详见《缅甸矿业投资法律政策简析及风险提示（上）》。

四、关于矿产资源管理的主要法律制度

根据缅甸投资与公司管理局最新发布的数据，截至2024年8月，缅甸在油气领域之外的矿业领域所吸引的外商投资总额达到了约29.13亿美元，这一数额约占缅甸外商投资总额的3.12%。其中，超过97%的矿业投资活动集中在2013年之前，而自2013年起，矿业领域的投资数量和金额均呈现出显著减少的趋势。

受基础设施落后、民族矛盾、地区分裂势力以及外部制裁等因素的影响，缅甸的矿业开发面临多重挑战，但随着缅甸政府对外开放政策的推进，缅甸的矿业投资环境正逐步改善。

（一）监管框架

缅甸目前关于矿产资源勘查和开采的现行法律框架主要由《矿业法》（1994年颁布，2015年修订）和《矿业条例》（2018年颁布，2019年修订）组成。此外，针对宝石这一特殊矿产，缅甸政府还专门制定了《宝石法》进行监管。

《矿业法》规定了矿业许可框架、矿业监管部门的责任、矿产权利金、矿产储备区的划定、违法行为的处罚等方面内容。《矿业条例》对《矿业法》规定的内容进一步细化，规定了许可申请流程、许可持有人的义务和权利、许可转让、土地和水资源使用、矿山就业和工作条件、矿山健康与安全、矿山关闭程序、环境管理和政府分成等方面内容。

2016年，缅甸矿业部与环境保护部合并为自然资源和环境保护部（MONREC），负责矿业管理和环境保护。自然资源和环境保护部内设矿业局（DOM）和地质调查与矿产勘探局（DGSME）。矿业管理局负责制定矿产政策、监管矿山安全与环境，地质调查与矿产勘探局则负责地质调查与矿产勘探。

（二）矿业权主体

根据《矿业法》的规定，任何土地（无论是个体或组织拥有耕种权、占有权、使用权和占用权、有益享受权、继承权或转让权的土地）之上或之下的所有天然矿物，以及在国家领海和海域内发现的所有天然矿物，均属于国家所有。要进行矿产资源的勘探和开采需要向政府部门申请并取得矿业许可。

缅甸的矿业许可制度独具特色，它根据矿山的规模大小，将矿山划分为大、中、小型以及自给自足生产矿山四种类型，并据此对许可的授予对象进行了明确区分。外国投资仅限于大型矿山，中型、小型以及自给自足生产的矿山将保留给缅甸公民或公民组织（缅甸公民拥有的公司、合伙企业或合作社）。在特定情况下，基于勘查地质报告确定的矿藏数量和质量，中小型矿山生产可转化为由外资合资进行的大规模生产。

在评估矿山的规模时，会综合考虑预估的矿山寿命、待开采区域的大小、预期的投资金额以及生产中使用的机械设备的规格和数量。从面积角度来看，大型矿山的面积不超过2100平方公里，中型矿山的面积不超过1平方公里，小型矿山的面积则根据矿产类型的不同而有所差异：工业矿物和石材不超过0.08平方公里，金属矿（不包括贵金属）不超过0.04平方公里，金和其他贵金属不超过0.016平方公里。

（三）矿业权类型

缅甸的矿业活动被明确划分为六个阶段：矿产普查（prospecting）、矿产勘探（exploration）、可行性研究、矿产生产、加工和贸易。其中，矿产生产根据矿山的规模又进一步细分为大型生产、中型生产、小型生产和自给自足生产四种类型。

针对不同的矿业活动阶段，缅甸政府要求必须取得相应的许可才能进行。许可类型如下：

此外，值得注意的是，根据《矿业法》和《矿业条例》的相关规定，投资者可以申请涵盖多个矿业活动阶段的联合矿业许可。这一规定为矿业企业提供了更大的灵活性和便利性，有助于他们更有效地推进矿业项目的开发与实施。

（四）矿业权的取得方式

在缅甸，矿业权的取得主要通过原始取得和继受取得两种途径实现。

1、原始取得

根据《矿业法》和《矿业条例》的规定，投资者可以通过申请的方式取得矿业权证。

缅甸政府对矿业权的授予实施分类管理，依据矿产资源的类型不同而有所区别：对于中小规模石材的普查、勘探及生产活动，投资者需向矿业局提交申请；而对于其他种类的矿产资源，其普查、勘探、可行性研究及生产活动则需向自然资源和环境保护部提出申请。

正常的申请流程包括：首先申请普查许可证，完成普查后，若有意在该区域继续勘探，则申请勘探许可证；完成勘探后，再申请可行性研究许可证；最终，在完成可行性研究后，申请矿产生产许可证。在符合申请条件且为同一主体的情况下，相关部门必须按照这一完整链条授予相关许可证。

但是，若某主体在完成某一阶段工作后不愿继续下一阶段工作，则该区域将向其他申请人开放。相关部门收到申请后，将进行审查。在存在多个申请人的情况下，将依据地质信息的完善程度及矿藏的商业开发潜力来确定授予对象：若地质信息不足，则遵循先到先得原则；若地质信息完善且明确存在可商业开采的矿藏，则通过竞争方式确定。

此外，需要注意的是，自然资源与环境保护部有权通过产量分成、利润分成或股权分成的方式，与许可证持有人组建合资企业或合作伙伴关系。自然资源与环境保护部可以授权其下属有关部门的负责人与任何个人或公司、组织签订关于矿产普查、勘探、可行性研究和生产的合同。

2、继受取得

缅甸法律允许转让矿业许可证。根据《矿业条例》的相关规定，许可证持有人在转让许可证时，应获得原发证机关的批准，并提交许可转让协议草案和许可证副本。在转让方和受让方均为公司的情况下，还需提交各自公司的信息，包括公司注册文件和公司章程副本、公司的股权结构以及公司董事、经理和管理人员名单。

除直接转让许可证外，矿业许可证持有人还可通过转让公司股权的方式实现矿业权的转移。在此情况下，需向原发证机关提交公司注册文件和公司章程副本、公司的股权结构以及公司董事、经理和管理人员名单。值得注意的是，任何对股东或董事会成员的增加、撤换或变更，均被视为许可证的转让，需向发证机关支付规定的许可证转让费。

（五）矿业权的有效期限

矿业权的有效期限依据不同类型的许可证而有所差异，并设有相应的延期机制。发证机关有权根据申请人的许可证规定遵守情况、工作计划完整性以及国家和人民利益的综合考量，决定是否授予延期。

1、普查许可证

普查许可证在授予时的初始有效期不超过1年，可申请延期一次，延期后的总期限不超过2年。延期申请必须在有效期届满3个月前向发证机关提出。

2、 勘探许可证

勘探许可证在授予时的初始有效期不超过3年，一般可申请延期两次，延期后的总期限不超过5年。针对外商投资的大型矿山，如能提供有力证据证明继续实施勘探的必要性，可额外申请延期3次，延期后的总期限不超过8年。延期申请必须在有效期届满3个月前向发证机关提出。

3、 可行性研究许可证

可行性研究许可证在授予时的初始有效期不超过1年，一般可申请延期一次，延期后的总期限不超过2年。针对外商投资的大型矿山，如能提供有力证据证明继续实施可行性研究的必要性，可额外申请延期1次，延期后的总期限不超过3年。延期申请必须在有效期届满3个月前向发证机关提出。

4、 矿产生产许可证

矿产生产许可证的期限视矿山规模和矿产类型而定。

大型矿山的生产许可证在授予时的初始有效期为15-50年（取决于矿产类型和生产规模），可申请延期一次，延期的期限不超过5年。延期申请必须在许可证期限届满1年前提出。

中型矿山的生产许可证在授予时的初始有效期为10-15年（取决于矿产类型和生产规模），可申请延期一次，延期的期限不超过2年。延期申请必须在许可证期限届满6个月前提出。

小型矿山的生产许可证在授予时的初始有效期不超过10年（取决于矿产类型和生产规模），可申请延期一次，延期的期限不超过2年。延期申请必须在许可证期限届满3个月前提出。

（六）矿业权的终止

根据《矿业条例》的规定，发证机关有权在下列情况下暂停或撤销许可证：

• 许可证持有人未按时缴纳根据法律或法规应缴纳的费用；
• 许可证持有人向监管机构提交了与许可证条件有关的虚假信息；
• 许可证的申请和获取程序不合规；
• 许可证持有人未能全额支付应缴纳给政府的税费，且公司已进入破产或清算阶段。

在暂停或撤销任何许可证之前，发证机关应向许可证持有人发出通知，明确指出具体的违规行为。如果许可证持有人能够纠正这些违规行为，则应当立即采取行动进行整改。若违规行为无法得到纠正，许可证持有人有机会提供合理的解释或证据，以证明为何不应对其许可证采取暂停或撤销的处罚措施。

一旦许可证被撤销，许可证持有人将失去基于该许可证的所有权利。然而，这并不免除其已产生的法律责任及义务，包括但不限于环境修复责任、损害赔偿等。

五、关于矿产品的销售和出口监管政策

缅甸商务部于 2020 年 8 月 17 日发布第 59/2020 号通知，对禁止出口的物品清单进行了明确规定。其中，未镶嵌在珠宝中的裸钻和原油被明确禁止出口，其他矿产资源未被明令禁止出口。

对于允许出口的矿产品，缅甸政府实施了严格的出口许可制度。出口商需先向商务部贸易司提交出口申请，该申请需基于自然资源和环境保护部的建议进行审批。

为便利出口手续的办理，缅甸商务部推出了TradeNet2.0在线系统，使出口商能够在线提交进出口许可证的申请，从而大大简化了申请流程，提高了审批效率。

未来，缅甸政府可能会根据国内外经济形势和资源保护的需要，对矿产品的出口政策进行进一步的调整和优化。因此，建议投资者密切关注缅甸政府的相关政策动态，及时调整出口策略，以应对潜在的市场变化。

六、关于矿业开发的土地及环保制度

（一）土地制度

在缅甸，矿业权与土地权利是相互独立的，这意味着在开始矿产开采活动之前，必须先从相关权利人处获得采矿用地的授权。

根据《矿业法》和《矿业条例》的相关规定，在进行矿产生产前，矿业权持有人必须与拥有该土地相关权利的个人或组织协商，并达成赔偿协议。在无法达成协议的情况下，如果土地所有者/使用者是国有企业或与政府合资的实体，可以向政府部门寻求救济。

当出于国家利益考虑，需征用土地以进行商业规模的矿产开采时，矿业管理部门将负责协调相关部门，确保合法获取土地使用权。在其他情况下，除非达成赔偿协议，否则将不会发放矿产生产许可证。

此外，当采矿用地靠近现有基础设施或自然保护区时，还应取得相关管理机关或权利人的书面同意：

• 为公共目的（非矿产生产）保留的土地，需取得相关许可机关的同意；
• 距离住宅、住宅或建筑物建设场地、农作物种植地、灌溉渠道、池塘、水坝或其他储水用地特定距离内的土地，需取得相应土地权利人的同意；
• 位于城镇内或城镇边界附近、包含交通设施、电网、管道等设施的土地，以及宗教用途保留区域、野生动植物和自然保护区、近海区域和淡水渔业区、文化遗产保护区等特定土地，需取得相应土地管理部门的同意；
• 林地或覆盖有森林且由政府支配的土地，需根据《林业法》的规定，事先获得林业部的批准。

同时，采矿活动往往还需要配套的土地以支持相关服务设施（如仓库、设备存放区、员工宿舍等）。根据缅甸《投资法》的规定，外国投资者可以从政府或政府机构或私人土地所有者租赁土地，租赁期限自取得投资委员会的许可或认可之日起最长可达50年，经投资委员会批准可再延长两次，每次延长10年。为确保租赁合同的法律效力，投资者需遵循《登记法》的要求，向契约登记机构进行土地租赁合同。

（二）环保制度

在缅甸进行采矿活动，投资者不仅需遵守《矿业法》中关于环境保护的规定，还需遵守《环境法》（2012年3月30日第9号法律）、《环境保护条例》（2014年6月5日第50号通知）以及《环境影响评估程序》（2015年12月29日第616/2015号通知）中的相关规定。其中，矿业开采前的环境影响评估与开采后的环境修复工作尤为重要。

1、 环境影响评估

根据《环境影响评估程序》，投资项目被明确划分为以下三类：

• EIA类项目：经自然资源与环境保护部认定可能产生不利影响的项目，需事先进行环境影响评估（EIA）；
• IEE类项目：经自然资源与环境保护部认定具有一定不利影响，但程度或重要性较低的项目，仅需提交初步环境审查（IEE）；
• 无需评估项目：既不需进行EIA也不需进行IEE的项目。

共有包括能源、农业、制造业、垃圾处理、供水、基础设施、交通、矿业等领域在内的141类投资项目须提交EIA或IEE。

就矿业项目而言，是否需要进行EIA或者IEE将取决于项目规模。例如，在开采黑色金属、有色金属（包括铁、锰、银、铜、锡、锑、铅、镍、锌、铬、铝土矿）及除黄金外的贵金属时，若开采面积小于50英亩且年开采量小于5万吨，则仅需要进行初步环境审；若开采面积不低于200英亩或年开采量不低于5万吨，则需要进行环境影响评估。

值得注意的是，对于需要初步环境审查（IEE）或环境影响评估（EIA）的项目，在任何部门或其他主管部门（例如投资委员会）批准或发放任何许可之前，必须首先由自然资源和环境保护部正式颁发环境合规证书（ECC）。

2、 环境修复

根据《矿业法》的相关规定，在矿产开采过程中，企业应尽量减少对环境的影响，避免对当地居民的社会经济造成不利影响，并为年度环境保护工作提供必要的资金支持。当矿产开采结束或停产时，企业需按规定提供资金，并按照矿山关闭计划的要求，开展土地修复、维护、恢复和绿化工作。

七、关于矿业开发的税收制度

在缅甸进行矿业开发，除应根据现行法律缴纳企业所得税、商业税等一般企业需缴纳的税收外，还需缴纳固定租金（年度许可费）、矿产权利金等特定的矿业税费。

（一）固定租金（年度许可费）

根据《矿业法》的相关规定，从普查、勘探、可行性研究到生产各个阶段，矿业许可证持有人均需根据许可区域的面积支付年度许可费。《矿山条例》中对不同矿产类型的具体费率有明确规定。例如，对于铜矿和镍矿项目：

• 普查阶段：第一年的年度许可费为每平方公里37,500缅币（约合130人民币），第二年增至每平方公里75,000缅币（约合260人民币）。
• 勘探阶段：第一年的年度许可费为每平方公里75,000缅币（约合260人民币），并逐年递增，至第五年，勘探阶段的年度许可费将增至每平方公里600,000缅币（约合2,070人民币）。
• 生产阶段：年度许可费则为每平方公里2,250,000缅币（约合7,760人民币）。

许可证持有人应在许可证颁发之日起30天内缴纳第一年的年度许可费。之后的年度许可费可以在许可证有效期内每年分两次缴纳，每六个月缴纳一次。

（二）矿产权利金

矿产生产许可证持有人在销售所生产的矿产时，需根据矿产的价值按以下税率向矿业局支付权利金：

• 对于黄金、铂金、铀，税率为5%；
• 对于银、铜、锡、钨、镍、重砂、钼、铱、锇、钯、钌、铑、钽、铌、钍、镉、稀土元素、铍、钛，税率为4%；
• 对于铁、锌、铅、锑、铝砷、铋、铬、钴、锰、镁，税率为3%；
• 对于工业矿物或石材，税率为2%。

矿产价值将根据销售前30天期间的矿产平均国际价格计算。

八、中国企业投资缅甸矿业的主要风险提示

（一）政局变动风险

缅甸的政治环境复杂多变，历史上曾发生多次政变。目前，军政二元化政治体制、民族矛盾以及国际制裁等因素可能影响缅甸的政治稳定，进而对矿业投资的安全性和持续性构成威胁。例如，密松水电站项目就曾因政治因素而被搁置。为减轻潜在的政治风险，建议投资者考虑购买政治风险保险，并密切关注政治动态，制定灵活的应急计划。

（二）法律环境风险

缅甸的法律体系受到其殖民历史的影响，特别是英国法律传统。然而，在1962年至1988年的“缅甸社会主义之路”期间以及随后的军队统治时期，通过了一系列新的法律，这些法律与原有的英式法律体系存在差异。这种复杂的法律框架由各种法律、条例和命令组成，给商业活动带来了挑战。投资者应当聘请熟悉当地法律的专业顾问团队，确保所有业务操作符合现行法规要求。

（三）政府分成风险

缅甸政府有权通过产量分成、利润分成或股权分成三种模式与投资者共享矿业生产利益。中国在缅甸投资的大型采矿项目，如中色达贡山镍矿和万宝莱比塘铜矿，都采用了产量分成模式，通常缅方占30%左右，中方占70%左右。投资者需要提前规划并与缅方进行充分沟通协商，寻找最优的利益分配方案。在采用股权分成模式时，需注意外资企业股权被稀释可能会增加国有化的风险。

（四）基础设施风险

缅甸的基础设施建设相对落后，特别是在交通、能源和通信等领域。这为中国企业在缅甸的投资和运营带来了一定困难。因此，在投资之前，必须对当地的基础设施状况进行全面评估，并在项目初期就制定详细的基础设施建设计划，以确保项目的顺利实施。

（五）社会文化风险

中缅两国之间存在着较大的文化和传统差异。例如，万宝矿业在莱比塘铜矿项目中遇到了宗教用地问题导致的争议。因此，中国企业在进入缅甸市场前，应该深入研究并尊重当地的社会文化习俗，加强与当地政府、企业和社区的良好沟通与合作，避免因文化冲突引发的问题。

（六）环保合规风险

近年来，缅甸政府对环境保护的重视程度不断提高，对环保合规的要求也日益严格。然而，部分中国企业对缅甸的环保法律缺乏全面认识，可能面临合规风险。为应对这一风险，中国企业应全面掌握并严格遵守缅甸的各项环保法律规定，建立健全的环保合规管理体系。同时，积极践行ESG（环境—社会—企业治理）理念，加强环境风险管理，确保投资项目在环保方面的合规性和可持续性。

综上所述，缅甸矿业投资领域蕴含着丰富的资源与潜力，但同时也伴随着复杂多变的法律政策环境和多重风险挑战。对于有意进入缅甸矿业市场的中国投资者而言，深入了解并准确把握缅甸的矿业法律政策，以及有效识别与应对潜在风险，是确保投资成功与可持续发展的关键。我们建议投资者聘请熟悉当地法律环境的专业法律顾问，做好相关的法律咨询和尽职调查工作，确保项目的合法性和合规性，防范和规避投资风险，最大限度地保护投资者的权益。

来源：金诚同达

作者：吴永高，金诚同达律师事务所北京办公室高级合伙人；业务领域：房地产与基础设施建设、环境保护能源与自然资源、诉讼与仲裁；联系方式：wuyonggao@jtn.com

特别声明：以上文章仅代表作者本人观点，不代表北京金诚同达律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。

延伸阅读：缅甸矿业投资法律政策简析及风险提示（上）