2024年9月30日，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（简称“《条例》”）正式发布，并将于12月1日起施行。在《条例》发布之前，国内虽有《两用物项和技术进出口许可证管理办法》等部门规章来规范两用物项，但这些规定较为分散，且大多只涵盖特殊类别（如核相关物项）的出口管理。本次《条例》则整合了现有法规，构建了统一、清晰的监管框架。这是我国首次在《中华人民共和国出口管制法》（简称“《出口管制法》”）基础上，以行政法规的形式系统化地管理两用物项的出口活动，其影响深远，不容忽视。
整体来看，《条例》不仅延展了我国的出口管制范围，涵盖更多物项、地域和行为，还赋予了我国对境外相关行为的管理权限。条例明确了各类主体在出口活动中的义务和责任，为不同角色的企业提供了合规指引和具体路径。
以下我们将围绕《条例》的管辖范围、企业的责任及合规路径展开，以帮助企业更好地理解新规，提前做好应对，确保合规经营。
一、《条例》管什么？
根据《条例》第2条规定，国家对两用物项的出口管制，适用本条例。因此确定是否落入出口管制管辖范围，需要同时满足：属于两用物项的物项范围、属于出口管制的行为范围。
（一）两用物项范围：新增部分境外物项
《条例》对“两用物项”的定义基本沿用了《出口管制法》中关于管辖军民两用物项的规定，管辖的物项包括：被列入两用物项出口管制清单物项、实施临时管制措施的临时出口管制物项、具有兜底性质的特定两用物项。
但值得注意的是，《条例》在《出口管制法》基础上创新性地确立了对部分境外两用物项的管辖，第49条明确授权国务院商务主管部门可自由裁量，管辖三类位于中国境外的两用物项，分别是：
- 含有、集成或者混有原产于中国的特定两用物项但在境外制造的两用物项；
- 使用原产于中国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；
- 原产于中国但在境外的特定两用物项。
这一规定原理上与美国《出口管制条例》（Export Administration Regulations, EAR）中适用的最小比例原则、外国直接产品规则和美国原产物项相似，区别是我国《条例》更加“审慎”，这三类物项并非当然地受到管辖，仅在国务院商务主管部门提出要求时，上述三类物项才受到《条例》约束，是较为有限的域外管辖。
（二）出口管制行为范围：明确了出口行为的定义
与《出口管制法》一致，《条例》第2条规定，《条例》规制的行为包括：从中国境内向境外转移两用物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项的行为。并且，《条例》第2条进一步明确，出口“包括两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式的转移”。可见，不仅一般的贸易型出口受到《条例》的管制，对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式的转移两用物项，同样需要遵守《条例》的相关规定。
同时，《条例》第48条规定，对于两用物项的过境、转运、通运、再出口或者从海关特殊监管区域和保税监管场所向境外出口，《条例》同样适用。在中国境内，两用物项在海关特殊监管区域和保税监管场所之间进出，或者由海关特殊监管区域和保税监管场所外进入海关特殊监管区域和保税监管场所，无需办理出口许可证件，由海关实施监管。
二、《条例》项下不同主体应遵守哪些合规义务？
本次《条例》的一大亮点是明确了各类主体的义务和责任，尽管实操中部分内容可能还有待商务部等有关部门在规章或规范中进一步细化，但《条例》本身对于各类主体如何合法合规从事两用物项的出口活动已经有了明显的指导意义。为便于各类企业更好地解读《条例》，精准定位自身的义务，我们将不同类型主体的义务和法律责任分别总结如下，以供参考。
（一）出口经营者
1、申请许可并遵照许可证开展出口活动
《条例》细化了《出口管制法》中规定的单项许可、通用许可制度，并增加了“以登记填报信息方式获得出口凭证”的方式，明确了各许可方式的适用范围及申请流程。对于有完善有效的出口管制合规制度的出口经营者，给予通用许可等便利措施。
出口经营者需要首先判断拟出口物项是否属于两用物项，并按照《条例》和相关规定申请许可证后，严格遵照许可证开展出口活动。单项许可允许出口经营者在出口许可证件载明的范围、条件和有效期内，向单一最终用户进行一次特定两用物项出口。通用许可允许出口经营者在出口许可证件载明的范围、条件和有效期内，向单一或者多个最终用户进行多次特定两用物项出口。两类许可证具体的申请要求和流程可见下图：
2、与名单主体的交易受限：不得与被列入管控名单的主体交易、与被列入关注名单主体交易不适用通用许可、简易出口凭证
《条例》在《出口管制法》第18条基础上明确规定，进口商或最终用户若违反最终用户或用途管理要求、危害国家安全或用于恐怖活动，商务主管部门可将其列入“管控名单”。一旦被列入，除特殊批准外，出口经营者不得与其交易。
根据《条例》第26条，若进口商或最终用户未按要求配合核查，导致无法核实其最终用途或用户信息，则可能被列入“关注名单”。被列入关注名单后，不适用通用许可和简易出口凭证方式。形式上类似于美国的“未经核实人员清单”。
3、风险报告义务
《条例》对出口经营者规定了多项报告义务，包括：
- 实际出口情况的报告义务（第18条）；
- 不再符合出口凭证出口方式情况的报告义务（第19条）；
- 最终用户和最终用途存在风险情况的报告义务（第25条）；
- 与管控名单主体交易情况的报告义务（第29条）；
- 出口活动存在特定情形的报告义务（第35条）；
- 收到外国政府访问、现场核查要求的报告义务（第38条）。
4、建立健全两用物项出口管制内部合规制度
《条例》多次提及“两用物项出口管制内部合规制度”的建立，鼓励引导出口经营者建立健全对应的内部合规制度，同时根据16条，“建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好”也是出口经营者申请通用许可证的必要条件。
（二）国内进口商和最终用户
1、遵守最终用户承诺，非经允许不得转让或改变用途
《条例》第24条要求最终用户遵守其向商务部作出的承诺，未经允许，不得改变两用物项的最终用途或者向任何第三方转让。
2、配合最终用户和最终用途管理
如前述，若进口商或最终用户未在规定期限内配合核查、提供证明材料，导致无法确认最终用户或用途，其可能被列入“关注名单”。
此外，若发生以下情况：
- 最终用户或用途已更改或可能更改；
- 证明文件伪造、失效；
- 以不正当手段获取证明文件，则进口商与出口经营者负有相同的义务，应立即停止出口，向商务主管部门报告并配合核查。
（三）第三方服务商
1、出口货物发货人/代理报关企业：交验许可证+配合海关调查
根据《条例》第21条，出口货物的发货人或代理报关企业在出口两用物项时，应当向海关交验由国务院商务主管部门颁发的出口许可证件，并按照国家有关规定办理出口报关手续。若出口货物的发货人或代理报关企业未提交出口许可证，同时海关又有证据表明出口物项可能属于受管辖的两用物项时，将开展质疑和鉴别工作，在此期间，出口货物的发货人或代理报关企业需要依照《条例》第22条的规定，配合海关调查，提供出口货物合同、性能指标、主要用途等证明材料。
2、报告义务
就代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务经营者（合称“第三方服务商”），《条例》不仅禁止其为两用物项出口管制违法行为提供服务，还要求其在发现涉嫌两用物项出口管制违法行为时，积极向商务部报告。未能履行前述义务者，根据第40条第2款，将可能被给予警告，责令改正，也可能面临10万元以下罚款；情节严重的，罚款金额将在10万元以上50万元以下。
3、建立健全两用物项出口管制内部合规制度
尽管当前《条例》并未强制要求第三方服务商建立两用物项出口管制内部合规制度，但第6条表明，未来商务部将发布两用物项出口管制合规指南，以鼓励和引导第三方服务商建立健全两用物项出口管制内部合规制度。同时，前述义务的履行，如及时报告的义务，也离不开良好运转的内部合规制度。
（四）其他通用合规义务
1、不得教唆、帮助实施违法行为
《条例》第41条新增了针对教唆、帮助出口经营者、进口商、最终用户规避出口管制法和本条例的规定实施违法行为者的法律责任，明确规定将对这类主体给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得3倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款。与38条不同，本条款约束的对象不仅限于中国境内或中国人，而是实施了这类“教唆、帮助”的所有主体，有着明显的域外效力。
2、禁止未经许可擅自接受外国政府核查
《条例》第38条明确规定，包括出口经营者在内的中国公民、法人、非法人组织在接到外国政府提出的出口管制相关访问、现场核查等要求的，未经商务部同意，不得擅自接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查等，否则将面临第43条下的法律后果，包括警告，并处50万元以下罚款；情节严重的，并处50万元以上300万元以下罚款；情节特别严重的，责令停业整顿。
三、企业应当如何应对《条例》的合规要求？
（一）根据自身实际情况，明确出口管制合规义务
《条例》将于2024年12月1日正式生效，标志着我国对出口管制活动的进一步规范。随着中国出口管制法律体系的日益完善，面对新条例的实施，企业需结合自身业务特点、出口物项类型及客户特性，全面梳理并明确自身适用的出口管制合规义务，确保合规管理到位。
《条例》不仅对出口经营者提出明确的许可证申请、最终用户核查等义务，还要求企业建立运作良好的出口管制合规体系。对于拥有健全合规体系的企业，通过申请通用许可，可以显著降低企业的合规负担。此外，《条例》还要求出口企业保留合规记录、执行风险评估，从而确保各项出口活动符合合规标准。
对于提供代理、货运、寄递、报关、第三方电商平台和金融服务的第三方服务商，在《条例》框架下也被纳入合规要求范围。此类服务商需根据业务实际情况，建立相应的管控机制，积极配合出口经营者进行物项核查及数据备案等，以确保供应链各环节的合规性。
因此，出口经营者和相关服务商在《条例》实施前，应逐项梳理法律义务和合规节点，制定适合自身的合规策略并优化管理流程，打造一体化的合规体系。这不仅有助于降低合规风险，还将为企业在全球市场中建立良好信誉奠定基础。
（二）建立出口管制合规管理体系
1、对内：制定符合条例要求的出口管控合规管理制度
通用许可的申请与企业合规体系的建设情况息息相关，企业在出口管制合规管理中需建立一套高效、全面的管理体系，以确保合规操作的可追溯性和准确性。建议可以采取的具体措施包括：
（1）构建完善的出口管制合规管理体系
企业应建立一套高效运行的内部合规管理体系，确保合规制度在实际运营中得到有效落实，并能够提供相关的合规体系运行情况说明。该体系需覆盖出口活动的各个环节，包括物项分类、用途核查、许可证申请和维护等，并对各类操作和流程节点制定清晰的合规要求。参考商务部在《条例》生效前发布的《两用物项出口管制内部合规指南》，良好的出口管制合规制度应当包括9个基本要素：
- 拟定政策声明；
- 建立组织机构；
- 全面风险评估；
- 确立审查程序；
- 制定应急措施；
- 开展教育培训；
- 完善合规审计；
- 保留资料档案；
- 编制管理手册。
（2） 严格管理和保存许可证使用记录
为满足《条例》对许可证使用情况管理的要求，企业应规范许可证的申请、更新和使用情况，确保每项出口活动均有详细的记录备查。具体而言，企业应留存所有许可证的申领文件、使用记录、到期提醒以及更新情况说明，以便随时应对合规审查，确保合规流程中的可追溯性。
（3）选择并管理出口渠道和最终用户信息
企业应选择安全、可靠的出口渠道，确保在出口物项过程中能够追溯到实际的最终用户和用途信息，并准确掌握渠道和用户的合规情况。为支持通用许可申请，企业需提供出口渠道及最终用户情况说明，确保其渠道及用户信息符合合规要求。
2、对外：强化出口管制风险尽职调查与合规信息披露
《条例》要求出口经营者在申请出口许可时，需提交最终用户和用途证明文件；若申请单项许可，还需提交关注名单内进口商或最终用户的风险评估报告，并承诺遵守出口管制法规。因此，建议企业加强尽职调查，对进口商和最终用户进行合规尽调，特别是对高风险主体进行实质性的合规风险评估，如果涉及许可申请，则应选择合适的许可证类型。建议将此合规要求纳入下游客户的分级管理，优化合同条款，明确客户需遵守中国等适用地区的出口管制法规，并将违反合规承诺视为违约。
（三）关注政策动态并及时调整
根据《条例》说明，未来商务部等有关部门还会出台细则或更新现有规定如《两用物项出口管制清单》和《两用物项出口管制合规指南》，建议企业保持持续关注，以便第一时间采取应对措施，及时调整完善内部合规制度。
来源：金诚同达
作者：
- 彭俊，金诚同达律师事务所北京办公室高级合伙人；联系方式：pengjun@jtn.com；业务领域：境外投资、公司设立与合规、国际贸易与WTO
- 沈姿英，金诚同达律师事务所北京办公室高级合伙人；联系方式：shenziying@jtn.com；业务领域：境外投资、公司设立与合规、国际贸易与WTO
- 王煜婧，金诚同达律师事务所北京办公室；业务领域：境外投资、公司设立与合规国际贸易与WTO
- 胡伶俐，金诚同达律师事务所北京办公室；业务领域：境外投资、公司设立与合规国际贸易与WTO
- 何科锦，金诚同达律师事务所北京办公室；业务领域：境外投资、公司设立与合规国际贸易与WTO
特别声明：以上文章仅代表作者本人观点，不代表北京金诚同达律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。