一、中国出口管制法律体系及两用物项监管制度发展

多年来，中国的出口管制依托许可证制度，对出口的货物和技术实施严格监管，重点在于对货物和技术本身的管控（见下表“《中国主要出口管制法律制度》”）。《中华人民共和国出口管制法》（下称“《出口管制法》”）是中国出口管制领域的首部基础性法律，作为出口管制制度的顶层设计，其自2020年12月1日起实施以来，统领并涵盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的出口管制法律体系，并初步构建了更完善的出口管制机制。

其后，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（下称“《条例》”）于2024年10月19日公布，并将于2024年12月1日起实施，其作为《出口管制法》的重要配套执行规则，将《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等出口管制法规中有关两用物项的规定进行整合，构建了统一且清晰的两用物项监管制度和体系，在提高管理效率的同时优化了出口便利化措施，为出口经营者、进口商及相关服务提供者提供了明确的制度指引。

为落实《出口管制法》及《条例》、引导各方全面准确执行中国的两用物项出口管制法律政策，2024年11月15日公布、将于2024年12月1日起实施的《中华人民共和国两用物项出口管制清单》（下称“《清单》”）整合即将废止的核、生物、化学、导弹等多部不同层级法律文件中附带的两用物项出口管制清单内容，并充分参考国际成熟的经验和做法，按照10大行业领域和5种物项类型进行分类，系统化编制和统一出口管制编码，最终形成完整的清单体系，并保持动态调整。《清单》将为企业开展出口管制合规、依法申请行政许可提供依据，同时也为商务部等部门实施行政审批和监督执法提供重要参考。

二、《条例》重点解析

《条例》共6章50条，系统规定了中国对两用物项出口管制的总体要求、适用范围、管理体制、便利化措施、具体管制制度及监督检查等内容，进一步细化和完善了两用物项管制的范围、适用的管制行为、具体措施、市场主体的权利与法定义务，以及相关法律责任，为两用物项出口管制提供了全面的法律规范。其中，需要出口经营者重点关注的内容如下：

（一）明确受管制的物项及活动

《出口管制法》规定对四类物项实施出口管制，包括两用物项、军品、核物项以及其他涉及维护国家安全和利益或履行防扩散等国际义务的货物、技术、服务等（下称“其他类管制物”）。《条例》专门适用于两用物项的出口管制，其余几类受管制物项——军品（即《军品出口管理清单》所列物项及《导弹及相关物项和技术出口管制清单》第一部分所列物项）适用《中华人民共和国军品出口管理条例》；核物项（即《核出口管制清单》所列物项）适用《中华人民共和国核出口管制条例》；监控化学品则优先适用《中华人民共和国监控化学品管理条例》。除此之外，两用物项和其他类管制物项均由《条例》规范。

《条例》与《出口管制法》相衔接，适用于两用物项的过境、转运、通运、再出口，以及从海关特殊监管区域或保税监管场所出口至境外的活动。尽管《中华人民共和国海关法》（下称“《海关法》”）已对“过境、转运、通运”作出明确定义，但《海关法》及《出口管制法》均未明确说明“再出口”的概念。在商务部于2017年6月发布的《出口管制法》第一稿草案中，商务部曾提出对“再出口”进行价值比例测试，即如果外国产品中含有一定比例的中国管制物项或其价值达到一定比例，从境外出口到其他国家或地区时，仍需遵循出口管制法的规定。然而，草案审议过程中该条款被删除，但仍保留了“再出口”作为出口形式之一的规定。有研究机构认为，根据《出口管制法》对“出口管制”的定义，“再出口”可理解为已出口的管制物项在境外从一个国家再次出口至另一个国家。[2]

在司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问中，相关部门指出，将两用物项的过境、转运、通运、再出口纳入出口管制范围，实施适当、有效的管制，系为防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，维护全球共同安全，而两用物项的过境、转运、通运、再出口属于出口管制的范畴，应当依照《出口管制法》和《条例》规定进行监管，但由于其出口形式的特殊性，其申请出口许可的主体等都与一般的两用物项出口有所不同，因此《条例》规定，两用物项的过境、转运、通运、再出口，依照《出口管制法》和《条例》的有关规定执行；具体办法由国务院商务主管部门会同海关总署制定。[3]从立法目的而言，“再出口”的规定赋予中国出口管制法一定的域外效力，这不仅是中国维护国家安全的必要举措，也符合全面履行相关国际义务的要求。[4]从具体实施的角度而言，出口管制管理部门未来可能会出台更加细化的配套制度，企业应持续关注。

（二）细化两用物项出口管制因素、建立统一清单

1、管制因素

《条例》完善了管制政策，规定对两用物项出口目的地进行风险评估，综合相关因素确定风险等级，并实施相应的管制措施。

2、管制清单

同时，《条例》规定由商务部牵头制定和调整两用物项出口管制清单，并规定在此过程中可以以适当方式征求企业、商会、协会等方面的意见，必要时开展产业调查和评估。而在此前，《出口管制法》并未形成统一的行政法规和两用物项管制清单——如前所述，散见于相关法规及针对特定货物、技术、服务发布的临时出口管制公告中。而在随后的《清单》中，商务部等相关部门亦进一步修订或废止现有规章、规范性文件和目录文件，以实现统一的两用物项出口管制清单。

3、临时管制及禁止出口

商务部可以对两用物项出口管制清单中列明的物项进行管制，同时针对特定物项采取临时管制或禁止出口措施。

在《出口管制法》的基础上，《条例》对临时管制的程序——包括临时管制的次数、期限以及评估要求进行了具体规定。特别地，《条例》补充了“延长临时管制不超过2次”的规定。

此外，在禁止出口的规定中，《条例》明确了《出口管制法》中的“相关管制物项”，将其具体定义为“特定两用物项”，进一步界定了禁止出口的范围。

（三）取消两用物项出口经营者登记制度

《条例》实施后，现行两用物项领域行政法规、规章中有关出口经营者登记的制度将被取消。出口经营者不再需要向商务部或国务院主管部门申请登记，也无需取得登记证书即可开展相关经营活动，其可直接依据《条例》申请出口许可或出口凭证，从事两用物项的出口业务。此前，根据《中华人民共和国敏感物项和技术出口经营登记管理办法》及《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》等法规，出口经营者需事先登记后方可经营管控物项的出口。《条例》的生效在一定程度上放宽了对出口经营者的监管，简化了经营资格的申请流程，降低了企业合规成本，同时确保出口活动仍在许可制度下受到有效监管。

（四）新设“以登记填报信息方式获得出口凭证”制度

出口凭证制度与国际通行规范接轨，其参考了欧美出口管制制度中的“通用许可”及“许可例外”。作为我国出口管制政策中的一项创新安排，出口凭证制度为境外维修、展览等特定出口情形提供了灵活的解决方案，出口经营者可通过信息申报获得出口凭证，自主完成报关流程，从而提高便利性和效率。

（五）规定重新申请、变更、撤销出口许可的要求

当涉及出口的相关要素发生变动时，出口经营者需更新信息并重新获取出口凭证，或按照《条例》要求申请单项许可或通用许可。若出口经营者知道或者应当知道出口不再符合上述情形，或者接到国务院商务主管部门通知的，应当立即停止出口并向国务院商务主管部门报告。这一规定强调了出口经营者在合规过程中的责任，确保在动态变化的环境中，出口活动始终符合法律和监管要求。

（六）细化最终用户和最终用途管理

《条例》基于《出口管制法》的规定，进一步强化了出口活动全过程中对最终用户和最终用途的管理，主要体现在以下几个方面：申请两用物项出口许可时，出口经营者必须提交由最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件，如有必要，商务部可要求提供经最终用户所在国家或地区政府机构认证的相关证明文件。出口经营者不得擅自改变两用物项的最终用户和最终用途，若发现证明文件中记载的最终用户或用途已经或可能发生变化，或者证明文件存在伪造、变造、失效等问题，需立即停止出口并向商务部报告，同时配合核查，商务部可能采取撤回或撤销出口许可等处理措施。

（七）细化移出管控名单的申请要求

《出口管制法》规定，列入管控名单的进口商、最终用户经采取措施，不再有第18条第1款规定情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单；国家出口管制管理部门可以根据实际情况，决定将列入管控名单的进口商、最终用户移出管控名单。《条例》在此基础上，对申请移出管控名单的进口商、最终用户提出了包括配合国务院商务主管部门调查、如实陈述有关事实、主动采取措施、消除危害后果、按要求作出并履行承诺等要求。

（八）新设“关注名单”制度

《条例》要求进口商和最终用户等相关方配合对最终用户和用途的审查，并按规定提供必要的证明文件。如未按时提交材料，导致无法确认最终用户和用途，商务部可将其纳入关注名单。如未在规定期限内提供材料，导致无法核实最终用户和最终用途，商务部可将其列入关注名单。被列入名单的实体将面临出口经营者在两用物项供应上的限制，且无法享受许可便利措施。该制度借鉴了美国EAR中的“未经核实清单”，可被视为灰名单机制。经商务部核实后，受关注实体可从名单中移除。此举强化了《出口管制法》中的核查要求，并确保进口商和最终用户积极配合核查。

（九）列明多项报告义务及未履行义务的法律责任

《条例》还规定了多项报告义务包括：报告两用物项的实际出口情况，报告停止使用出口凭证出口的情况，报告最终用户、最终用途及最终用途证明文件的异常情况，报告与列入管控名单的进口商、最终用户进行有关两用物项交易的情况，报告与“全面管制”情形有关的情况，服务机构经营者报告涉嫌两用物项出口管制违法行为，报告外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求。其中，需要重点注意的是，出口经营者在内的中国公民、法人、非法人组织在接到外国政府提出的出口管制相关访问、现场核查等要求的，未经商务部同意，不得擅自接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查。而且，上述义务不仅限于出口经营者，还包括代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务经营者。

出口经营者违反《条例》规定，未履行报告义务的，给予警告，责令改正；情节严重的，没收违法所得，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上300万元以下罚款。提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者违反《条例》规定，未履行报告义务的，给予警告，责令改正，可以处10万元以下罚款；情节严重的，并处10万元以上50万元以下罚款。

（十）新增教唆、帮助实施违反管制规定的法律责任

《条例》明确规定，教唆或协助出口经营者、进口商、最终用户规避《出口管制法》和《条例》实施违法行为的，将被追究法律责任。违法所得将被没收，并处以相应罚款，违法所得10万元以上的，并处违法所得3倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款。该规定适用于包括境外进口商和最终用户在内的主体，体现了一定的域外管辖效力。值得注意的是，对于“帮助”行为的具体认定，目前尚未明确，有待于后续进一步明确和解释。

（十一）确立有限度的域外管辖

《条例》对域外的管辖，还体现在其规定对于特定的两用物项，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照《条例》有关规定执行，具体包括：境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；原产于中华人民共和国的特定两用物项。

有别于美国广泛的境外管辖和长臂管辖，《条例》采取有限且审慎的域外管辖，仅适用于特定国家、特定对象和特定两用物项，而非所有境外流转活动。商务部可根据情况决定适用范围，经营者仅在接到具体要求后需履行义务，但具体执行方式有待实践明确。管辖范围涵盖中国原产物项、含有中国原产物项的境外制造物项，以及使用中国原产物项的境外制造物项。如我国商务部未对相关经营者提出要求的，则该机制不会被触发。

三、企业应关注的《清单》重点

（一）《清单》整合的清单和公告

目前，中国两用物项出口管制清单有：《核两用品及相关技术出口管制清单》《导弹及相关物项和技术出口管制清单》《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》《各类监控化学品名录》《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单》《商用密码出口管制清单》，每一项清单都与特定的出口管制法规相关联，以应对不同的战略需求。根据《条例》及商务部会同工业和信息化部、海关总署、国家密码局发布的2024年第51号公告，除《各类监控化学品名录》外，其余上述的管制清单将自2024年12月1日起被废止或不再适用。此外，商务部、海关总署等有关部门此前发布且现行有效的11个关于出口管制措施的公告亦自2024年12月1日起废止。

（二）《清单》核心内容

1、《清单》的规范性说明

《清单》对一直以来未有统一的、明确的判断标准和定义的8组概念、42个术语作出了详细的定义、说明及标准。其中，值得注意的是对“技术”作出了明确定义。此前，《出口管制法》《技术进出口管理条例》均未对“技术”作出定义。在我们服务相关出口经营者的过程中，我们依据散见于《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》等文件中的有关表述，将“技术”界定为“为了研发、生产、使用特定物项所需要的专门知识、专门信息或特定资料”。本次《清单》将“技术”定义为“在产品的研发、生产或使用过程中所需的专门信息和知识，包括通过技术资料或技术支持转移或提供的技术”。这与我们的研判基本一致。

2、 编码规则

《清单》对此前中国两用物项出口管制清单的整合并非简单的汇总，其将现行已列管的所有两用物项系统整合为 10 大类行业领域，每一大类再细分为5种物项类型，采用“阿拉伯数字+英文字母”的编码方式进行编排，由“1个阿拉伯数字+1个大写英文字母+3个阿拉伯数字”共5个要素组合而成，如1C351、3A201等。第1位代表行业领域，用阿拉伯数字0-9表示；第2位代表物项类型，用大写英文字母A-E表示；第3位代表管控原因，用阿拉伯数字0-9表示；第4位和第5位共同用于物项排序，用阿拉伯数字0-9表示。

每个编码对应一个或多个管制物项，涉及多个管制物项或者多个编码层级的，采用小写英文字母和阿拉伯数字轮替使用的方式编制相应层级的编码，如在编码1C111项下进一步编制1C111.a.1、1C111.b.1.a 等。

（三）《清单》管控物项的类别和范围

据商务部的答复，此次制定《清单》是对现有已管制的所有两用物项进行系统整合，建立完整的清单体系和制度，暂不涉及具体管制范围的调整。目前已实施管制的两用物项数量仅700项左右，明显少于主要国家和地区。[5]

《清单》管控的物项类型包括：“系统、设备和部件”“测试、检测和生产设备”“材料”“软件”及“技术”；《清单》管控的原因包括：“与常规武器相关”“与大规模杀伤性武器运载工具相关”“与核不扩散相关”“与化学和生物武器相关”、“监控化学品”“临时管制”及“与其他国家安全因素相关”。

（四）《清单》管控的行业领域及监管方向

《清单》整合的行业领域包括：“专用材料和相关设备化学制品、微生物和毒素”“材料加工”“电子”“计算机”“电信和信息安全”“传感器和激光器”“导航和航空电子”“船舶”“航空航天与推进”“其他物项”。其中，“专用材料和相关设备化学制品、微生物和毒素”在《清单》中占比最大，“材料加工”次之，“船舶”及“其他物项”占比最小。此外，《清单》对“电子”“计算机”及“电信和信息安全”项下物项的阐述尤为详细——特别地，《清单》还将“电信和信息安全”分为“第1部分 电信”及“第2部分 信息安全”。从《清单》管控物项所涉领域以及《清单》着墨的篇幅，可窥见我国未来出口管制聚焦的行业领域分布。

（五）根据《清单》进行物项识别

在出口商对拟出口商品进行自分类，以确定相关是否属于管制物项时，可采两种思路，即逐层比对法及关键词检索法。

采逐层比对法，可根据自研自产物项的属性和用途，首先确定其是否属于《清单》中列明的10个行业领域及其物项类型。接着在相关行业和类型下按顺序对比每个出口管制编码的描述，包括性能指标等。如果某物项符合某一编码的描述，则归入该编码；若不符合，则继续查阅下一个编码，直至完成确认。

采关键词检索法，可提炼物项的关键属性、性能或用途，用关键词在《清单》中进行全文检索。若检索到多个可能相关的物项，应逐一比对描述，最终确认是否归属某个具体编码。

如出口商无法明确物项的分类编码，可通过商务部业务系统申请“业务咨询”。

四、企业在《条例》及《清单》实施后的合规要点

（一）管制范围与义务遵守

企业应重视《条例》明确的出口管制义务，特别是关于物项的域外适用效力，及时完成出口产品的风险评估和审批程序，以避免违反管制要求。当无法判断是否涉及管制物项时，可循商务部问答机制或者寻求外部专业机构意见。同时，重新审查、完善与国外客户的合同条款，明确客户需遵守中国出口管制相关规定，避免与行政强制性规定冲突。

《条例》项下不同主体亦有不同的合规义务，如生产企业应通过法务与研发部门判别是否涉及两用物项；出口经营者则需要求生产商确认相关事实，并申请许可并遵照许可证开展出口活动等，国内进口商和最终用户须遵守最终用户承诺，非经允许不得转让或改变用途，同时配合最终用户和最终用途管理；第三方服务商须交验相关许可证、配合海关调查，同时负有报告义务等。

（二）客户筛查与合规管理

企业需结合“关注名单”和“管控名单”加强客户筛查，提前告知其合规义务，对最终用户和用途进行合规管理，并配合主管部门的监管工作。同时，做好出口管制审批、许可证申领和使用情况等出口活动的记录和资料存档，以实现合规审查时的可溯源。

（三）主动履行报告义务

企业应积极履行《条例》规定的报告义务，包括对实际出口情况、出口凭证使用情况、最终用户风险、与管控名单主体的交易情况、外国政府提出的访问和核查要求等进行报告。

（四）建立出口管制合规制度

具备条件的企业，可根据《出口管制法》《条例》的规定，参照商务部发布的《两用物项出口管制内部合规指南》，建立完善企业内部的出口管制合规制度。完善及运行良好的两用物项出口管制内部合规制度，有利于企业快速获得出口许可，更是申请通用许可证的必要条件。

（五）两用物项出口管制与技术出口管制相结合

除了两用物项的管制，我国也对部分敏感技术的出口实施贸易管制。企业在出海过程中，需结合《技术进出口管理条例》《中国禁止出口限制出口技术目录》等规定，谨慎评估自身产品是否涉及受管制的敏感技术，以防范潜在的合规风险。此外，对于不实际生产货物、仅研发和提供专有技术的出口企业，尤其要关注出口技术本身的管制属性。

（六）政策跟踪与调整

鉴于国际贸易形式的复杂性，出口管制内容变更较为频繁，商务部等部门将继续制定和更新相关规章，并更新统一的两用物项出口管制清单。企业需持续留意法规更新及清单调整，必要时对业务模式作出相应的调整。

五、总结

随着国际形势日益复杂和风险挑战的增多，部分国家频繁对华采取激进贸易政策，滥用出口管制措施作为遏制中国发展、干扰正常国际经贸往来的工具。本次《条例》及《清单》在《出口管制法》的框架下，积极回应了我国出口管制管理的现实需求。对于企业而言，在大国竞争逐渐常态化的背景下，各主体需加快全面提升自身出口管制合规管理水平，以应对全球化进程中各国出口管制交叉监管带来的挑战，在复杂环境中降低风险，实现稳健发展。

注 释：

[1] 整理自商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全研究所：《中国出口管制制度研究》，中国商务出版社2022年6月第1版。

[2] 商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全研究所：《中国出口管制制度研究》，中国商务出版社2022年6月第1版。

[3] 《司法部、商务部负责人就〈中华人民共和国两用物项出口管制条例〉答记者问》，载中华人民共和国司法部官网2024年10月19日，https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zcjd/202410/t20241019_508011.html。

[4] 姜辉：《出口管制标准的产业创新效应》，中国原子能出版社，2021年4月第1版。

[5] 《商务部新闻发言人就公布《〈中华人民共和国两用物项出口管制清单〉应询答记者问》，商务部网站2024年11月18日，https://www.gov.cn/zhengce//202411/content_6987850.htm。

来源：律商视点

作者：

• 王建霖，竞天公诚律师事务所广州办公室合伙人；业务领域：海关合规、纳税争议解决及走私犯罪刑事辩护；联系方式：wang.jianlin@jingtian.com
• 邱悦，竞天公诚律师事务所广州办公室律师；业务领域：海关事务、知识产权、公司治理及合规等业务；联系方式：qiu.yue@jingtian.com