鉴于关税同盟以及双方之间密切的贸易和商业关系，欧盟和土耳其之间在绿色转型（green transition）方面的关系非常重要。土耳其不仅是欧盟的主要贸易伙伴，还是一个碳密集型经济体，故而欧盟采取的一系列绿色发展措施将对土耳其经济的适应能力，以及欧盟和土耳其更普遍的绿色转型愿景的兼容性带来重要挑战。

根据其在《巴黎协定》下提交的首次“国家自主贡献”（Nationally Determined Contribution,“NDC”），土耳其的目标是到2053年实现净零排放。土耳其环境、城市化和气候变化部（Gevre, Sehircilik ve Iklim Degisikligi Bakanligi，以下简称“环境部”）正在制定气候变化法草案（İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ KANUNU TASLAĞI，以下简称“草案”）。土耳其气候新闻İklim Haber的观察员在今年5月指出，该草案预计将在2024年内生效。

本文将首先解释该法律草案的一般结构，然后深入研究该法律的主要新颖性：土耳其的排放交易体系（Emisyon Ticaret Sistemi,“ETS”）并将其与欧洲的排放交易体系（the emission trading system,“ETS”）进行比较。最后，文章将研究土耳其排放交易体系与欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism,“CBAM”）之间的关系，并展望土耳其降低CBAM出口成本的前景。。

该草案首先列出了应对气候变化的一般原则。其中值得注意的是对“公平转型”（“just transition”）原则的引用，其定义为“不让任何人掉队并提供绿色就业机会的政策，优先考虑弱势群体，以防止失业和经济波动，同时实现在应对气候变化的斗争中设定的目标。“公平转型”一词源自欧盟的绿色协议政策，是所谓“布鲁塞尔效应”的表现之一。

该草案要求环境部和其他政府机构完成某些行动，例如制定节能建筑法规、实施循环经济原则和减少农业温室气体排放。然而，这些义务缺乏精确的截止日期，也没有被量化。

作为在世界银行帮助下开展的“市场准备项目伙伴关系”的一部分，环境部决定最适合土耳其的碳定价机制是排放交易体系。因此，该草案设想建立一个排放交易体系。土耳其排放交易体系的运作方式与欧洲类似。范围内的公司必须保持足够的配额，以满足其温室气体排放的需要。配额将通过政府分配（即免费配额）、拍卖过程或与其他市场参与者交易的方式获得。更多的排放量意味着需要更多的配额，也就意味着企业需要更高的成本。因此，排放交易体系激励企业减少排放。

该草案设想了一系列对违规行为的罚款。最值得注意的是：

（一）未取得温室气体排放许可证，或许可证过期，或许可证已被取消的实体，将根据其报告状态受到罚款：

1、年度报告经核实的实体，将根据其最新报告，被处以款每吨二氧化碳排放当量10土耳其里拉的罚款；

2、没有此类报告的实体，将被处以10万至500万土耳其里拉的罚款。

（二）配额不足以支付其年度排放报告中排放量的实体，将在报告年度的最后一个工作日被处以两倍于差额价格的罚款。

该草案设计了一个过渡期，在此期间将按较低的税率适用行政罚款。环境部气候变化司（İklim Değişikliği Başkanlığını）将决定过渡期的持续时长。气候变化司还将决定排放交易体系涵盖的行业。此外，在法律草案生效后的前三年内，土耳其排放交易计划运行的前提——温室气体排放许可，将不要求一次性申请。

一个新的行政机构——碳市场委员会（Karbon Piyasası Kurulu）将由包括商业部、财政部和环境部在内的各个部委代表组成。碳市场委员会负责决定碳定价工具（Karbon fiyatlandırma araçları），决定排放限额和免费配额的分配。气候变化局将制定并监管土耳其排放交易体系。土耳其资本市场委员会（Sermaye Piyasası Kurulu）将监督土耳其排放交易体系，并实施打击欺诈行为和市场滥用行为的措施。

欧盟认识到气候变化是一个全球性问题，因此引入了CBAM以防止碳泄漏。碳泄漏是指由于与气候政策相关的成本原因，企业将生产转移到排放限制较宽松的其他国家时可能发生的情况。这可能导致这些国家的总排放量增加。在某些能源密集型行业，碳泄漏的风险可能更高。

根据欧盟CBAM的制度安排，自2026年起，欧盟水泥、钢铁、铝、化肥、电力和氢气进口商将有义务以高于欧盟排放交易体系配额的每周平均拍卖价格购买CBAM证书。

CBAM将对土耳其出口商产生深远影响，因为欧盟是土耳其最大的出口目的地。根据欧洲复兴开发银行（EBRD）和土耳其经济部编写的一份报告，到2032年，土耳其出口商每年的CBAM成本可能高达25亿欧元。然而，对土耳其工业来说，这并不全是坏消息。该报告还研究了潜在的解决方案，例如建立与欧盟排放交易体系挂钩或不挂钩的土耳其排放交易体系，以及土耳其和欧盟电力市场的整合。报告的结论是，只有当土耳其排放交易体系与欧盟排放交易体系挂钩或土耳其和欧盟电力市场整合时，才有可能完全免除CBAM。

然而，由于需要高度协调，因此挂钩尝试在历史上一直很困难。一个显著的例子是瑞士排放交易体系与欧盟排放交易体系的挂钩，这一进程耗时大约十年。而如上提及，欧盟将在2026年正式开始启动CBAM，也即2年后。

这一点值得中国出海企业注意。中国出海企业看中土耳其的，是其欧盟关税同盟的地位。然而土耳其毕竟不是欧盟成员国。在土耳其投资建厂可以节省关税成本，但CBAM成本仍然需要考虑。

但事情并非绝对悲观。至少，受碳税影响或参与当地排放交易体系计划的进口商在购买CBAM证书时有资格获得碳价格（carbon price）的减免。因此，即使是未挂钩的土耳其排放交易体系也可以帮助土耳其出口商在获得CBAM证书时减免碳价格。

建立土耳其自己的排放交易体系，可以抵消欧盟引入CBAM所产生的预期成本，从而为更可持续的经济增长模式铺平道路。土耳其的气候变化法草案将减轻CBAM对土耳其工业的影响，以及如期实现土耳其的净零目标。

可以说，欧盟成功地利用其内部市场的力量，推动土耳其建立了与欧盟版本非常相似的排放交易体系，这是布鲁塞尔效应所发挥的积极作用。

从长远来看，气候变化既是挑战，也是土耳其的绿色转型机遇。土耳其的比较优势更符合绿色经济所需的绿色产品。虽然土耳其在出口产品的整体复杂性方面落后于对标国家（在经济复杂性指数ECI中排名第100位），但其在绿色技术和具有环境效益的产品方面的竞争力相对较高（在绿色复杂性指数GCI中排名第26位）。绿色转型所需的许多产品也具有技术复杂性，因此具有更大的知识溢出效应。土耳其向绿色、技术复杂的产品多元化发展的潜力也非常巨大。土耳其在2018-2023年期间的绿色复杂性潜力（GCP）排名第6，自1995-1999年排名第25以来稳步增长，表明该国完全有能力提高其他绿色复杂产品的竞争力。该国在绿色价值链的某些环节（如风力涡轮机和电动汽车）已经具有竞争力，这些环节将在未来10年内出现显着的需求提升。因此，对于土耳其企业而言，能否把握时机，利用新兴技术将业务整合到新形成的全球绿色价值链中，是决定其远期发展的关键一招。

无论是否出口到欧盟，所有土耳其企业都应该开始为土耳其排放交易体系将产生的额外成本做准备，包括在出海土耳其的中国企业。

来源：兰迪海外观察

作者：徐芹，兰迪土耳其负责人、律师；电话：+8615071019014、邮箱：qin.xu@landinglawyer.com