近日，日本贸易振兴机构（Jetro）在其网站专门设立名为“中国电动汽车·车载电池企业的全球战略”的专题，并连续多天发文，针对中国在美国电动汽车市场的影响力、美国当前对中国电动汽车采取的贸易限制措施，以及将于2025年1月20日开启的特朗普第二任期对中国电动汽车可能采取的措施进行分析和研判。
一、在美国电动汽车市场，中国汽车制造商在美市场占有率“几乎为零”
日本贸易振兴机构在其有关中国电动汽车企业专题的某篇文章中，就中国在美国电动汽车市场的影响力进行分析。文章称，即使是燃油汽车，2023年美国从中国进口的数量也很少，只有39万辆，且绝大部分来自通用汽车的昂科威SUV、福特的航海家SUV等美国汽车制造商在中国所生产汽车的“逆进口”。
在2023年美国进口的约39万辆纯电动汽车中，仅1.2万辆（约3.2%）来自中国，且绝大部分由中国吉利控股但独立运营的极星（Polestar）所生产。而且，鉴于极星正在将其专门面向美欧市场的电动汽车生产转移至美国（其南卡罗来纳州工厂自2024年8月开始生产），未来美国从中国进口的电动汽车很可能会进一步大幅减少。此外，美国自中国进口的插电式混合动力汽车仅146辆，占美国该类型汽车进口总量（17万辆）的不到0.1%；而在美国混合动力汽车56万辆的进口量中，自中国进口仅76辆，几乎可以忽略不计。
二、中国电动汽车制造商在美国面临的困境
极星自2024年8月在美国南卡罗来纳州的工厂投产以来的3个月内生产了1385辆电动汽车；位于加利福尼亚州兰卡斯特的比亚迪自2011年以来，应洛杉矶及其他城市的要求，仅生产了约700辆电动校车。2023年，蔚来汽车（NIO）在加州圣何塞建立北美总部和创新中心，该公司一直在寻找合作伙伴来进口和销售其擅长的高端车型和配备可更换电池的电动汽车。然而，2024年5月，美国政府宣布涵盖电动汽车和电池的对华301关税，给蔚来造成新的进口壁垒。
三、中资电池及材料制造商在美投资及生产情况
根据国际能源署（IEA）的数据，按容量计算，2023年美国电动汽车电池需求量为99吉瓦时（GWh），国内产品约占70%，其他30%依赖进口。按重量计算，在美国2023年约13.5万吨的电动汽车电池进口量中，中国约占80%，较上年大幅增长36%。IEA预测，到2030年，美国电动汽车电池的年需求量将扩大至800GWh。美国政府正在通过税收抵免和补贴支持国内生产，已有越来越多的韩国和日本企业宣布在美建立生产基地。在这种情况下，中资电池制造商也开始在美布局，例如为日产和梅赛德斯-奔驰供应电池的远景动力（AESC）；总部位于加利福尼亚州的国轩高科子公司Gotion正计划在密歇根州和伊利诺伊州建立电动汽车电池生产基地，但因当地居民的反对而搁置；全球最大的电池制造商宁德时代（CATL）正计划通过向福特、通用汽车和特斯拉等美国制造商授权其电池技术进入美国。
Jetro称，许多在美销售电动汽车的制造商在电池材料方面严重依赖中国，其中负极主要材料石墨对中国的依赖尤为显著。石墨占负极材料质量的95%，是磷酸铁锂（LFP）和镍锰钴（NMC）锂离子电池的必需矿产。截至2023年，美国已不再生产石墨，完全依赖进口。而在美国的石墨进口中，中国占其天然石墨进口量的40%，其次是莫桑比克、加拿大和墨西哥，分别占26%、10%和10%（HS编码2504，包括用于锂离子电池的球状石墨）；合成石墨（HS编码380110）美国对中国的依赖程度更高，占其进口量的70%以上。
矿产信息服务机构Project Blue称，预计到2030年，美国电动汽车电池用石墨的年需求量将增至45万吨，至少是2023年的8倍。在拜登政府《基础设施投资和就业法》（IIJA）和《通胀削减法》（IRA）提供的补贴和税收抵免的支持下，各国企业正在美国启动多个项目，旨在摆脱对中国的依赖：美国第一座天然石墨生产项目将在加拿大矿业公司Graphite One位于阿拉斯加的Graphite Creek项目进行，预计于2027年开始建设，资金来源包括美国国防部提供的3750万美元拨款，一旦全面投入运营，该工厂预计产量可满足美国国内石墨需求的8%；在阿拉巴马州，美国矿业公司Westwater Resources正重点开发该州的两个项目——凯利顿（Kellyton）和库萨（Coosa）。此外，美国也在努力实现合成石墨的国产化：到2025年，美国Anovion Technologies将在佐治亚州开始生产（年产能4万吨）；在田纳西州等地区开展业务的美国Novonix计划从2025年开始向日本松下供货；印度Epsilon Advanced Materials（EAM）将于2026年在北卡罗来纳州投产（年产能5万吨）；Birla Carbon将于2026年在南卡罗来纳州投产（初期年产能2万吨）。然而，根据IEA公布的数据，到2030年美国电池用石墨的年产量约为10.4万吨，不到上述需求预测的1/4，因此何时能够摆脱对中国的依赖尚存不确定性。
四、美国当前对中国电动汽车采取的限制措施
Jetro称，拜登政府自2021年上台以来，迅速推出将中国排除在电动汽车供应链之外的多项政策，以维护其所谓的经济安全和技术优势。Jetro梳理了迄今为止美国在电动汽车领域试图“排除”中国的相关法律法规。主要包括：
（一）针对从中国的直接进口——依据《1974年贸易法》第301条加征关税
2024年5月14日，为应对中国的（所谓）不公平贸易行为并抵消由此造成的损害，拜登指示美国贸易代表根据《1974年贸易法》第301条对从中国进口的180亿美元商品加征关税。其中，（1）针对电动汽车：2024年，关税税率从25%提高至100%。（2）针对电池、电池组件和关键矿产：2024年，电动汽车锂离子电池的关税税率从7.5%提高至25%；2026年，非电动汽车锂离子电池的关税税率从7.5%提高至25%；电池零部件的关税率2024年从7.5%提高至25%；天然石墨和永磁体的关税税率将从0提高至2026年的25%；某些其他关键矿产的关税税率2024年从0提高至25%。通过提高中国电动汽车及相关零部件的关税税率，美国试图降低中国产品在美国的价格竞争力，从而阻止其进入美国。
（二）针对从第三国进口——《通胀削减法》中的“受关注外国实体”（FEOC）要求
根据美国《通胀削减法》（IRA），从2024年开始，符合税收抵免的电动汽车不得包含任何由“受关注外国实体”（FEOC）制造或组装的电池组件，且从2025年开始，符合税收抵免的电动车不得包含任何由FEOC提取、加工或回收的关键矿产。所谓FEOC，即如果实体被中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗四国所有、控制或受其管辖，则该实体被认定为FEOC。该要求的最终规则于2023年12月制定，自2024年1月1日起适用于电池部件，自2025年1月1日起适用于关键矿产。
（三）禁止进口和销售——网联汽车限制拟议规则以及基于（所谓）《维吾尔强迫劳动预防法》的进口禁令
2024年9月，美国商务部产业与安全局（BIS）公布针对中国和俄罗斯的网联汽车信息和通信技术与服务（ICTS）供应链审查后的相关监管拟议规则（NPRM），旨在解决由于某些外国对手（如中国和俄罗斯）设计、开发、制造或供应的ICTS用于网联汽车而带来的国家安全风险。该规则拟对中国等国家的网联汽车实施禁止性措施，包括禁止由中国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指导的网联车辆制造商在美国销售包含车辆连接系统（VCS）硬件或覆盖软件的网联车辆。而目前，包括燃油汽车在内的许多车辆都配备了联网功能。美国商务部称，“几乎所有从中国进口的车辆都将受到这一规则的约束。”此外，2022年6月21日，美国通过所谓《维吾尔强迫劳动预防法》禁止进口全部或部分在新疆或由依据该法所列“实体清单”（UFLPA list）上的实体开采、生产或制造的商品。2024年6月5日，美国会众议院“中国问题特别委员会”主席约翰·穆勒纳尔及时任参议员马可·卢比奥等人致美国国土安全部的两封信函中披露了一些（所谓的）新证据，称“中国主要电池制造商国轩高科和宁德时代存在强迫劳动问题”，要求将这两家中国新能源电池企业列入上述“实体清单”，同时牵涉中国新能源电池产业链上的多家企业。
（四）特朗普第二任期可能对中国电动汽车采取的限制措施
日本贸易振兴机构在另外一篇文章中，就即将上任的特朗普新政府针对中国电动汽车将会采取的政策措施进行研判。文章称，在防止中国产电动汽车涌入美国方面，特朗普新政府将遵循与现任拜登政府相同的政策，甚至有可能采取更严厉的措施。
措施一：将IRA中的FEOC要求“应用到”USMCA等自由贸易协定中
Jetro认为，美国政府应对中国产电动汽车通过第三国涌入美国的措施包括加强自由贸易协定（FTA）下的原产地规则（ROO）。美国并不担心从中国直接进口电动汽车的增加，而是担心为规避关税通过第三国的进口激增，尤其担心通过与美国签订自由贸易协定（FTA）的国家向美国进口的免税或低关税产品。现行贸易规则将原产地定义为生产或加工国家，而美国缔结的FTA，如美国－墨西哥－加拿大贸易协定（USMCA）有适用于每种商品的特定原产地规则。假如墨西哥的一家中资公司将其在墨西哥工厂生产的产品出口到美国，就会被视为“墨西哥制造”，从而享受零关税优惠。Jetro称，特朗普新政府或考虑将《通胀削减法》中购买电动汽车等的税收抵免要求（如FEOC要求）应用到FTA中。然而，改变现有FTA的内容需要与参与国重新谈判。从这个角度来看，将于2026年进行的USMCA审查将变得非常重要。在此次审议期间，特朗普新政府或将提出加强原产地规则。
另一方面，有强烈观点认为，收紧USMCA的整车原产地规则并不容易。一是，与其他FTA相比，USMCA的整车原产地规则已非常严格：汽车或汽车零部件的75%必须在北美原产，而且汽车须有40%～45%含量在雇员平均时薪至少16美元的地方生产。有人担心，进一步的严格监管可能会导致产业界的强烈抵制。根据USTR于2024年7月发布的USMCA汽车用品贸易报告，2019～2023年，从加拿大或墨西哥进口到美国的整车中被征收关税的比例从0.5%（5.17亿美元）增至8.2%（89亿美元）。此外，在美国国际贸易委员会（USITC）于2024年10月举行的USMCA汽车原产地规则公开听证会上，业界普遍对USMCA原产地规则进一步收紧持负面态度。二是，其他成员国的反对。在美国智库于2024年6月主办的网络研讨会上，加拿大出口促进、国际贸易和经济发展部部长恩格表示，尽管USMCA的审查将增强其竞争力和韧性，但对现行规则“重新谈判”持消极态度。第三，2026年的审查将涵盖整个协议，因此并非只讨论整车的原产地规则。比如，美国批评墨西哥有关转基因玉米的使用限制与USMCA卫生、植物检疫措施规定的义务不一致，批评加拿大的乳制品关税配额（TRQ）中大部分给予了与美国乳制品业者竞争的加拿大乳制品加工商，称其违反了USMCA等。由于这些意见存在分歧，因此在USMCA的修改中，美国很难只对整车ROO保持强硬态度。
然而，不能忽视的是，防止中国产电动汽车的大量涌入已成为美国共和、民主两党意见一致的少数几个领域之一。因此，不能排除美国强行坚持加强USMCA下整车原产地规则的可能性。
措施二：进一步升级限制进口和销售措施
额外的关税措施和收紧的FTA规则本身并不禁止进口，中国电动汽车厂商仍可以通过支付100%的额外关税或在不使用FTA的情况下支付最惠国税率而向美国出口电动汽车。因此，特朗普新政府仍可能考虑在一定条件下升级进口限制措施。上述美国商务部BIS发布的最终规则就通过将电动汽车归类为网联汽车，并基于安全问题禁止其进口或销售，包括禁止特定国家（包括中国）拥有、控制或受其管辖或指导的网联车辆制造商在美国销售包含车辆连接系统（VCS）硬件或覆盖软件的网联车辆。上述规则建议从2027年款车型开始适用软件，从2030年款车型开始适用硬件。
此外，针对涉及国家安全的重要技术和原材料，特朗普新政府还考虑出台基于电动汽车生产企业所有权的进口限制措施，以及IRA下的税收减免要求，即要求证明产品在进口时并非在中国等“受关注国家”生产或加工。
此外，特朗普新政府还可以继续以所谓“强迫劳动”为由，针对受“怀疑”的全部或部分产品实施进口限制，以“推定”方式暂停更多电动汽车及其零部件的进口。而且，该法不仅适用于从中国的直接进口，也适用于通过第三国进口。事实上，基于UFLPA禁止的进口产品数量，中国是最多的；但就价值而言，马来西亚是最高的，其次是越南（截至2024年10月1日）。另一方面，Jetro认为，如果过于随意地运用该法，不仅会招致中国的反对，还会招致国际社会的反对，对于只针对中国产电动汽车而启动UFLPA，特朗普新政府也会更加谨慎。
措施三：建立墨西哥版CFIUS
Jetro称，美国政府对中国产电动汽车经墨西哥涌入美国抱有强烈担忧，因此对中国企业对墨西哥的直接投资保持高度警惕。对此，美国正在敦促墨西哥建立类似美国外国投资委员会（CFIUS）的审查制度。CFIUS是美国审查外国投资安全影响的机构，如果CFIUS审查后仍不能消除安全担忧，总统有权暂停投资。目前，墨西哥没有建立类似的制度。美国希望墨西哥能够建立这一制度，旨在限制存在安全风险的中国投资。2023年12月，美国财政部长耶伦与墨西哥财政和公共债务部长德拉奥签署了一份关于“建立双边工作组以定期交换对内投资审查信息”的谅解备忘录。耶伦称，建立一个筛选墨西哥外商投资的机制将“有助于监控和应对安全风险，同时保持开放的投资环境”。此外，加拿大也有一个类似CFIUS的审查机制，即在加拿大创新、科学和产业部长认为必要的情况下，不论事前申报与否、审查对象金额、行业如何，都要审查外国投资对国家安全的影响。此外，加拿大还宣布，自2024年10月起对从中国进口的电动汽车征收100%的额外关税，旨在“与主要贸易伙伴保持一致”。
措施四：或对中国产零部件扩大监管
Jetro认为，目前特朗普新政府正在考虑的措施主要是对中国产电动汽车整车进行限制，但也不排除这些限制措施的范围扩大至使用中国原材料的墨西哥产汽车零部件。目前来看，除了正在以及将会扩大的关税措施外，USMCA的审查要到2026年才会进行，并且预计至少要到2027年才会引入网联汽车限制措施。而针对上述已摆在桌面上的针对中国电动汽车各种限制措施的可行性，包括美国企业在内的业界对于新法规的出台也有担忧和反对的声音。尽管如此，鉴于特朗普在其第一任期对中国征收了一度被外界认为难以实施的额外关税，并且重新就北美自由贸易协定（NAFTA）进行谈判后签署了USMCA，因此，可以想象特朗普新政府的所有可能性。
五、结语
尽管美国当前以及特朗普新政府可能施加的关税措施给我国电动汽车整车企业所带来的影响有限，但美对我电池关键矿产征税、《通胀削减法》（IRA）的FEOC要求等针对我电动汽车产业链施加的一系列生产、投资壁垒仍须引起我国电动汽车企业的高度关注。加之，被特朗普提名国务卿的卢比奥已多次以“强迫劳动”等为由要求将国轩高科、宁德时代等电池生产企业纳入所谓的“黑名单”，以限制中国产电池在美国甚至全球的销售。而美国拟对我智能网联汽车软硬件实施的“禁令”瞄准的更是我汽车产业的未来。总之，我国电动汽车企业一定要做好积极应对更大规模贸易摩擦的准备！
来源：机工情报，作者：石北，机工智库研究员