前段时间，作者赴美交流访问，与拜登政府的数位官员展开对话，其中涵盖了总统提名的高级官员以及 “职业雇员”（Career Employee）这一群体。在政权交替的关键节点，国内外各类智库以及行业同仁都对 2025 年的发展态势进行了展望。然而，不可忽视的是，特朗普总统执政时期的显著特征便是其决策过程中的不确定性与政策执行的不一致性，这使得过去两个月间所发布的各类研究成果与预测分析仅具备有限的参考价值，难以精准勾勒未来走向。

就专业领域而言，笔者并非关税及贸易范畴的权威专家，故而针对特朗普上台后可能推行的关税政策及行业影响难以做出精准且详尽的评估。本文旨在聚焦于拜登政府过往四年间所施行的出口管制政策，以此为基础深入探讨其对特朗普政府上台后出口管制政策可能产生的潜在影响，并尝试进行系统性的分析梳理，以期为相关领域的研究与实践提供有益的参考视角和理论支撑。

一、拜登政府留下了什么？

在联邦政府架构内，鉴于受到政府预算的制约，其职员数量受到极为严格的限制。以美国商务部工业安全局（BIS）下属的出口执法局（Export Enforcement）为例，该局仅配备了 141 位出口管制官员（Export Officer）以及 41 位分析师（Analyst），这些人员分布在美国本土数十个办公室以及全球几大洲的数十个国家之中，由此可见，其可调配的人员及资源是极为有限的。面对如此有限的资源状况，出口执法局需要审慎确立自身执法工作的优先级顺序，并且要能够在高层政策出现调整变动之时，迅速且及时地对执法重点与方向做出相应调整。同时，美国不断扩大其国家安全及外交政策目标（national security and foreign policy objectives） 范畴，其出口管制、制裁举措均围绕这些目标展开。

关于国家安全及外交政策目标，在企业被列入制裁清单时，常提及国家安全及外交政策利益相关内容。拜登政府视角下的国家安全定义包含多方面，比如在关键技术领域维护美国领先地位，像半导体方面限制先进技术输出以防他国增强高科技竞争力、威胁美国优势；在供应链安全上保障关键物资和技术产品供应稳定；还有保护信息安全和数据隐私等。

其外交政策目的也较为复杂，一是维护并强化与盟友关系，通过技术出口管制等让盟友配合，展示美国领导地位，增强应对“外部技术威胁” 能力；二是获取地缘政治竞争优势，借限制关键技术输出延缓他国发展，稳固美国在全球格局中的地位；三是输出价值观并塑造国际规则，以所谓 “公平贸易规则” 等说辞，将美国价值观和规则理念强加他国，主导国际规则制定。

受篇幅影响，本文将主要从以下三点进行分析，力求剖析美国国家安全及外交政策目的的背后逻辑及对国际局势产生的诸多影响：

（一）切断中国开发或生产先进节点集成电路、用于高级人工智能应用的计算所需的图形处理器（GPU）、前段半导体生产设备、超级计算机。

在当今全球科技竞争愈发激烈的大背景下，拜登政府高度重视国家安全，将关键技术的保护视为国家安全不可或缺的重要组成部分。如在半导体这一领域，美国采取了限制向特定国家输出先进半导体技术的做法。其背后根源在于，美方主观认定这些先进技术存在被应用于军事用途的可能性，亦或是担忧其会助力竞争对手国家提升高科技产业竞争力，进而威胁到美国自身的优势地位。

在此基础上，为了更好地落实这些限制措施，白宫官员和商务部官员在技术出口事务方面持续发力，不断地划定新界限。他们着重强调一些理念和说辞，像如今早已毫无可信度的 “小院高墙” 理念，以及声称只管控最先进半导体这类难以令人信服的说辞。实际上，这些做法背后的真实意图，就是为美国的出口管制等相关政策找寻看似合理的借口，最终目的是服务于其国家安全及外交政策目标，以此来维护美国在全球科技竞争格局中的主导地位以及其他诸多利益诉求。

不过，近期部分美国专家学者对拜登政府提出的这一逻辑表达了否定态度。他们指出，当下发展势头迅猛的大模型并非是专门用于军事用途的人工智能技术，而且军事产品通常并不会采用最先进的半导体。甚至就现实情况来看，像俄罗斯曾出现把洗衣机内包含的芯片拆卸下来用于无人机的情况，这也从侧面说明军事领域对于先进半导体的依赖并非如拜登政府所描述的那般紧密。

但无论这一逻辑是否合理，从拜登政府的视角出发，其所定义的国家安全确实涵盖了对美国在诸多先进技术领域领先地位的维护工作。具体涵盖的先进技术包括集成电路（例如 18nm DRAM、128 层 NAND、14nm 逻辑及更先进芯片）、人工智能计算不可或缺的图形处理器（GPU）、前端半导体生产设备以及超级计算机等。

就相关政策层面而言，如 2024 年 12 月 2 日美国商务部发布的针对中国半导体的新规，和 2022 年 10 月该部门发布的第一套规则类似，新规则基本上把管控重点都聚焦在 “先进节点集成电路（IC）” 之上，这里的集成电路也就是半导体，并且其定义较之前有了一定程度的更新。

确切来说，在两年后的当下，美国商务部按照其对先进节点集成电路的新定义，已经将那些采用 16/14 纳米（nm）及以下 “生产” 技术节点的逻辑芯片纳入了管控范围之内。与此同时，商务部还进一步收紧了用于存储的动态随机存取存储器（DRAM）集成电路的先进节点定义，旨在把如今常常与 GPU 一同应用于人工智能场景下的先进存储芯片也囊括其中，以此来不断强化对半导体相关技术的管控力度，试图稳固美国在相关领域的优势地位。

（二）俄罗斯

自2022年2月俄罗斯与乌克兰的冲突重燃战火以来，美国出口管制及经济制裁对于俄罗斯的政策也在不断调整升级。在初期重点制裁阶段，美国最初将制裁重点放在俄罗斯政府相关实体和重点行业。这主要是出于地缘政治考量，试图通过经济手段对俄罗斯政府的决策施加压力。例如，制裁俄罗斯的国防、能源等关键行业中的大型国有企业，像俄罗斯石油公司（Rosneft）和俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）。这些企业在俄罗斯经济中占据重要地位，对其制裁可以直接影响俄罗斯的财政收入和能源战略布局。

制裁措施包括限制美国企业与这些实体的贸易往来，禁止美国金融机构为其提供融资服务等。同时，美国还对与这些实体有密切关联的个人实施资产冻结和旅行限制，如俄罗斯政府高级官员和大型企业高管。

在随后的全面制裁阶段，美国将制裁范围扩大到俄罗斯军事工业。这是因为军事工业是俄罗斯维护国家安全和地区影响力的重要支柱。美国对俄罗斯军工企业实施了严格的出口管制，禁止向其出售任何可能用于军事装备生产的高科技零部件和技术，包括先进的半导体芯片、高精度机床等。例如，在半导体领域，美国的制裁措施使得俄罗斯军工企业在获取用于武器装备信息化系统的高性能芯片方面面临巨大困难，也对俄罗斯军事装备的现代化进程产生了一定的阻碍。

各行业全面打击：除了军事工业，美国还对俄罗斯战士经济相关的工业、金融、能源、金属、无人机等行业进行全面制裁。在工业领域，对俄罗斯的制造业企业进行原材料和关键零部件的供应限制，使得一些依赖进口零部件的俄罗斯工厂面临生产停滞的风险。在金融方面，通过将更多俄罗斯银行排除在 SWIFT 国际支付系统之外等手段，进一步限制俄罗斯的国际金融交易，扰乱其国内金融秩序。在能源领域，美国一方面限制俄罗斯能源企业的海外投资和技术合作，另一方面通过对欧洲盟友施压，试图减少欧洲对俄罗斯能源的依赖，从而打击俄罗斯的能源出口市场。在金属行业，美国提高了从俄罗斯进口金属的关税，或者直接禁止进口某些特定金属产品，使俄罗斯金属企业的出口市场大幅缩水。

（三）协同盟友例如与澳大利亚，英国的安全联盟（AUKUS），日本-美国-荷兰的半导体生产设备协同管制机制，G7对于俄罗斯的限制等。

自拜登总统执政以来，美国频繁运用技术出口管制这类手段，全力施展其联盟外交策略，试图拉拢盟友，促使它们在技术封锁相关议题上紧密跟随美国的步伐，达成一致立场。就拿针对中国的半导体技术出口管制来说，美国积极在欧洲、亚洲等地的盟友间展开游说活动，意图打造一个以美国为绝对核心的、统一的技术封锁联盟体系，进而提升美国在全球外交博弈中的谈判筹码与影响力。

在限制光刻设备出口方面，荷兰和日本在光刻设备生产领域占据主导地位，尤其是先进的极紫外（EUV）和氩氟浸没式（ArF immersion）光刻设备，而这些正是中国半导体产业的关键瓶颈技术。美国与两国达成协议，禁止向中国出口此类先进光刻设备，进而阻碍了中国在先进芯片制造领域的发展。

从美国的政策可以推断，其希望阻止中国自有先进芯片的生产，同时在外国公司在华生产先进芯片的决策上保留一定灵活性，并且允许中国生产较不先进的芯片，但前提是中国公司明确放弃生产先进芯片的目标。因此，美国大概率会要求荷兰和日本制定追求相同目标的规则，同时反映出各国在半导体价值链中所处的不同技术优势。

德国在半导体制造设备关键部件生产方面处于领先地位，韩国在芯片制造和制造设备生产方面也具有重要地位。美国正积极寻求两国加入新的出口管制协议，若两国能够加入，将进一步防止美国主导的全球半导体价值链的破裂，也为中国寻求技术突破增加了更大的阻碍。

（四）拜登政府政策法规总结

美国在半导体等领域的一系列举措，充分彰显了其凭借技术优势对其他国家和行业施加影响，进而带来高额合规成本与不可避免的损失的情况。在出口管制领域，以 2024 年向台积电发送的 “知会信” 为例，要求台积电自 2024 年 11 月 11 日起停止向中国客户出售常用于人工智能（AI）应用的 7 纳米及更先进制程的芯片，还把原本无需许可证的相关管制物项变为必须获得许可证才能出口。这一做法使得相关企业不得不投入大量人力、物力去应对复杂的许可证申请流程，增加了合规成本。同时，对于那些依赖这些先进芯片的中国企业而言，业务发展会受到阻碍，甚至面临损失，比如一些正在研发的人工智能相关项目可能因芯片供应受限而进展缓慢或搁置。

在制裁领域，为防止俄罗斯获取维持战争能力的物项，美国联合盟友发布了高优先级物项（CHPL），将原本自身并无管辖权的外国物项也强行纳入管辖范围，并以此为由对众多包括中国在内的企业进行制裁，严重干扰了这些企业正常的国际业务往来，损害了企业的利益以及相关国家正常的经贸秩序。

在政策执行层面，当美国需要盟友协同共同确保政策有效性时，往往会通过利益交换或者施压的手段，促使盟友执行与美国相同的规则及标准。例如在半导体出口管制政策上，美国会游说欧洲、亚洲等盟友，通过提供某些经济利益或者以政治、外交压力相要挟，让盟友配合其对特定国家实施技术封锁等措施，使得美国主导的出口管制政策能够在更广泛的范围内推行。而在与盟友面临竞争时，则会毫无顾忌地采取强硬手段，如就在前日美国当地时间星期五，拜登正式阻止日本新日铁公司（Nippon Steel）150 亿美元收购美国钢铁公司（U.S. Steel）的计划。尽管收购存在诸多优势，但拜登仍做出阻止决定，还强调钢铁生产及钢铁工人是国家支柱，本国拥有并运营的钢铁行业关乎国家安全与供应链韧性，没了国内钢铁生产及工人，国家会变弱、不安全。由此可见，拜登政府把本国钢铁产业自主性上升到国家安全高度，为阻止收购找依据，凸显美国面对盟友产业竞争时，优先保本国产业利益、维护所谓 “国家安全” 的立场。

二、特朗普政府上台后的展望

回溯过往，特朗普第一任期的一系列政策主张，如 “经济安全即国家安全” 以及 “美国优先” 等理念，如同投入湖面的巨石，在美国对华的政策池塘里激起层层涟漪。例如，他通过加征关税等手段试图改变中美贸易不平衡的状况，这一举措不仅影响了中美贸易关系，也为后续的一系列政策调整埋下了诸多伏笔，引发各界对未来走向的深度预测与审慎思考。

（一）出口管制工具化

从经济与国家安全的关联视角来看，鉴于特朗普第一任期表现出的贸易保护主义倾向以及对本国企业利益的高度重视，其政府极有可能将出口管制作为一种手段，以实现纯粹的经济目标，对美国公司的竞争对手予以打击。具体情形可能表现为将 “国家安全” 的范畴进行扩张性解读，把美国公司的经济健康状况纳入其中，即使与所谓的军事用途并无直接关联，也会借此限制外国产品进入美国及国际市场，从而保障美国企业的市场份额与利润优势。在这方面，需要重点关注美国针对成熟制程半导体发起的 301 调查以及对无人机进口实施的限制措施。

在新兴技术相关管制趋势方面，拜登在最后十余天任期结束前可能发布 “人工智能扩散出口管制框架” 临时最终规则（Interim - Final Rule）。该规则将对人工智能和图形处理器 GPU 实施严格监管，其全球许可证制度以及繁杂的新规定，会严重阻碍中国相关技术企业在国际市场上获取先进技术和设备的渠道。由于特朗普任期将至，且特朗普政府相比拜登政府更加偏向政府相比拜登政府更加偏向美国本土企业的利益，所以该最终规则发布后，是否会被取消或调整面临一系列挑战。不过，即便现版本的临时最终规则未能通过，美国出于对技术优势和国家安全的双重追求，仍可能采取其他措施。比如，可能会对人工智能权重和模型的开源进行限制，还会加强对中国公司远程访问美国及相关数据中心的管制。管制范围可能从大型数据中心逐渐扩展到更广泛的基础设施即服务领域。在授权方式上，可能通过立法与新的全球许可义务相结合，并设置一定的豁免条款，以平衡国内产业需求。对于中国数据中心运行大语言模型所需的硬件，除了已有的高带宽内存管控，很可能进一步扩大管控范围，涵盖更多关键组件。

另外，虽然新商务部长已经被提名且通过任命的可能性较大，但需要考虑到既往经验。拜登上台后并未推翻特朗普时期的出口管制政策，而且现有国会两党对中国崛起怀有敌意。在这种情况下，拜登时期正在推进的提案及关注点，仍有较大可能在特朗普第二任期的初期继续延续。

（二）美国盟友在出口管制领域的配合情况

鉴于特朗普政府时期 “美国优先” 理念对盟友关系的冲击以及各国自身利益的复杂性，日本、荷兰和韩国等盟友在执行之前与拜登政府非正式达成的涉及半导体等领域的国内管制协议方面存在较大变数。一方面，这些国家可能会因忌惮破坏与中国等重要贸易伙伴的关系而对执行协议持谨慎态度；另一方面，在美国的政治施压和潜在利益诱惑下，也可能会有部分妥协与配合，但预计不会像美国期望的那样全面和坚决。而在多边管制合作上，美国盟友对于在 “瓦森纳协定减一” 模式之外的新多边管制措施，大概率会采取观望态度，除非美国能够提供足够的利益补偿或者政治支持，否则他们不会轻易卷入可能损害自身利益的新管制体系。

（三）政策效果衡量及原则权衡

由于美国政治决策过程中的利益集团博弈以及对外政策目标的多重性，在衡量新管制措施有效性时，可能会优先考虑政治利益而非实际的经济和技术效果评估。例如，军工复合体等利益集团可能会推动政府加强对某些技术领域的管制，即使这些管制措施在经济上可能对其他产业造成一定损害，但从政治角度看，有利于维护这些利益集团的利益以及美国在全球的政治影响力。在特定技术领域如生物技术，预计美国会继续加强管控。鉴于其潜在的战略价值和安全风险，预计会对基因改造与人工智能结合的关键技术实施更具针对性的管控措施。

（四）针对我国特定企业的制度走向

以 H 公司为例，鉴于特朗普第一任期对H公司的制裁，在其第二任期，其有较大概率不断扩大 H 公司关联主体的实体清单范围，充分利用外国直接产品规则增强域外管控效力，对受制裁等企业实施更为严格的管控措施，甚至不惜动用经济制裁手段切断其与美元和美国人员的交易链条，同时加大对支持 H 公司等中国企业的执法力度。

从美国自身角度出发，在俄乌冲突的大背景下，其有着不容忽视的战略利益考量。一方面，地缘政治层面，美国企图通过这场冲突牵制俄罗斯，稳固自身在欧洲乃至全球的影响力布局；另一方面，经济上，美国军工复合体等利益集团在俄乌冲突持续的局势下获利颇丰，这也促使美国谨慎权衡其在冲突中的投入与产出。与此同时，国内政治格局正处于动态变化中，不同政治派别对于俄乌问题的态度分歧，以及经济资源分配的现实需求，都如同 “看不见的手”，强有力地操控着美国对外政策的方向盘。再加上回顾特朗普过往的谈判风格，他常常在谈判伊始就使出浑身解数，将对手方的利益压缩至极限，以谋取最大谈判优势。综合这些因素预判，特朗普倘若开启第二任期，美国针对俄罗斯及其供应商的特定执法行动升级的可能性极大，执法的范围或许会进一步拓展，强度也可能持续攀升。

未来美国对乌的支持力度大概率不会一成不变，而是会依据外部环境的变化相机而动。其中，最为关键且极具标志性的问题聚焦于欧美能否达成一致意见，将解除对俄经济制裁设定为推动俄乌冲突缓和乃至实现彻底解决的必要前提条件。若无法就此达成协议，则对俄制裁仍有较大概率维持高压态势。在此过程中，特别需要留意的是，对于与俄罗斯存在业务往来的中国企业而言，形势愈发严峻。美国制裁力度随时增减，方式也不断转换，我国企业务必密切关注美国制裁动态，深入分析制裁政策走向，提前精心制定周全的应对预案，才能尽可能的降低风险发生的概率，确保企业的稳健运营与持续发展。

（五）我国的反制措施

从应对与反制及潜在影响来看，中国必然会采取相应的反制措施，如利用出口管制手段对美国及其盟友的关键产业进行精准打击，通过控制关键矿物供应来向美国盟友施压，从而影响其参与美国控制行动的意愿和能力。而美国单方面的控制措施极有可能导致其国内相关企业失去市场份额，因为外国竞争对手可能会填补美国企业退出后的市场空白，这将对美国原本试图保护的工业基础造成损害，引发美国国内产业界的不满和政治压力，进而促使美国政府在未来政策调整中重新审视出口控制的强度和范围。

（原标题：通商研究 | 将来胜过往：从出口管制及制裁的角度谈一谈2025）

来源：通商律师事务所

作者：郭小明，通商律师事务所深圳办公室合伙人；业务领域：合规与政府监管，知识产权，商事诉讼，商事仲裁；联系方式：guoxiaoming@tongshang.com 

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