陈芍开、沈靖城等：美国对等关税之原产地规则

发布日期：2025-05-15

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前言

近日，随着中美贸易摩擦持续升级，美国对原产于中国的商品加征了一系列不合理的高额关税，对全球供应链造成冲击，也为企业参与国际贸易带来了严峻挑战。在此背景下，深入研究美国的原产地规则具有重要的现实意义。原产地规则对关税征收、贸易救济措施以及产业链布局有直接影响，理解美国原产地规则的制定逻辑、适用标准及潜在影响，有助于中国企业应对贸易壁垒、优化全球生产分工。因此，本文旨在系统分析美国原产地规则的核心框架与实践动向，以期为出口贸易企业在新形势下应对国际贸易挑战与战略调整提供理论参考与应对启示。

一、原产地规则概述

原产地规则，是指一国根据国内法或国际协定制定的，用以确定货物生产或制造国家（地区）的具体规定。而为了实施关税的优惠或差别待遇、数量限制或与贸易有关的其他措施，一国海关根据原产地规则的标准来确定进口货物的原产国，给予其相应的海关待遇。为了建立一个公正、透明、简化、一致的原产地规则，关贸总协定（GATT）与海关合作理事会（Customs Co-operation Council）做出了长期不懈的努力，在1986年开始的GATT“乌拉圭回合”的多边贸易谈判中，原产地规则被列入重要议题，1993年经过多方努力，《原产地规则协议》（Agreement on Rules of Origin）获得通过。该协议是GATT多边贸易体制内第一个关于原产地规则的国际协议，对简化、协调、统一国际间的原产地规则起到积极的推动作用。

目前，国际上普遍将原产地规则划分为优惠原产地规则与非优惠原产地规则两大类，美国在国内立法与实践中亦遵循这一通行做法。

“优惠原产地规则”（Preferential Rules of Origin）是指在适用自由贸易协定（FTA）、关税减免安排或特惠制度等贸易政策下，用于判定某一货物是否享有关税优惠待遇的原产地标准。该类规则通常设定特定的原产地标准和累积规则，以确保只有满足特定生产或价值条件的货物，才能在进口国享受关税减免或零关税优惠。

而“非优惠原产地规则”（Non-preferential Rules of Origin）是指在不涉及贸易协定或关税优惠安排的情形下，用于确定货物原产国的标准。

二、美国非优惠原产地规则

（一）一般规则

根据《美国联邦法规》（Code of Federal Regulation，CFR）第19章第102部分[1]第102.11条的规定，除第102.21条所涵盖的纺织品和服装产品外，下列规则适用于确定进口货物的原产国。《美国联邦法规》第19章第102部分第102.11条第（a）款规定，货物的原产国是指：

（1）该货物完全在该国获得或生产的；

（2）该货物完全由该国内材料生产；或

（3）该货物中包含的每一种外来材料均会经历第102.20条中规定的适用关税分类变化，并满足该部分中的任何其他适用要求，并且这些规则的所有其他适用要求均得到满足。由此可见，美国对于货物的原产国认定的基本原则是（1）完全获得或生产原则；（2）仅由一国国内材料生产原则，以及（3）税则归类改变原则。

1. 完全获得或生产原则

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.1条定义，“完全在一国获得或生产”的货物是指：

（1）在该国开采的矿产品；

（2）在该国收获的蔬菜或植物；

（3）在该国出生并饲养的活动物；

（4）在该国狩猎、诱捕或捕鱼获得的货物；

（5）在该国注册或登记并悬挂该国国旗的船只从海洋中捕捞的货物（鱼类、贝类和其他海洋生物）；

（6）使用第（5）款所述货物在加工船上生产的货物，前提是该加工船已在该国注册或登记，并悬挂该国国旗；

（7）该国或该国主体从其领水以外的海床或海床下取得的货物，但该国有权开发该海床；

（8）从外层空间获取的货物，前提是该货物是由该国或该国人民获得；

（9）废物和废料来源于：（i）在该国生产，或（ii）在该国收集的二手货物，前提是此类货物仅适用于原材料的回收；以及

（10）在该国仅由第（1）至（10）项所述商品或其衍生物在任何生产阶段生产的商品。

2. 仅由一国国内材料生产原则

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.1条定义，“材料”是指因生产另一货物而纳入该另一货物的原材料，包括零件、配料、子组件和部件；“国内材料”是指该原材料根据原产地规则确定的原产国与货物生产的国家相同。在这个规则下，仅由一国国内材料生产的货物，意味着其中一些材料尽管是来自该国以外的国家，但通过满足关税转移或区域价值含量而获得视同该国“原产”的“国内材料”身份。

以竹制滑板为例。墨西哥滑轮工厂生产竹制滑板，竹制滑板由滑板框架和滑轮组成。墨西哥滑轮工厂从巴西进口竹子，并将竹子加工成为滑板框架，该滑板框架根据“实质性改变”的原产地规则，取得墨西哥“国内材料”资格，如果滑轮也是墨西哥的国内材料，则这个竹制滑板将根据“仅由一国国内材料生产”的规则，被判定原产于墨西哥。然而，如果滑轮是来自其他国家，例如意大利，则本条“仅由一国国内材料生产”的规则不适用。

3. 税则归类改变原则

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.20条，若货物生产过程中非原产材料发生了关税税则改变的，即可依据该条的规定，认定原产地发生改变。海关编码（HS Code）的改变一般涉及前6位，对于具体的位数改变，不同产品有不同要求。

（二）混合产品的判断

当货物包含多种原材料或在多个国家经历不同加工程序，无法仅通过“完全获得”、“完全由本国材料生产”或“关税分类变化”等标准来明确其原产国时，美国通常采用下列方法作为补充判断依据：

1. 基本特性判断标准

《美国联邦法规》第19章第102部分第102.11条第（b）款规定：除协调制度（指《商品名称及编码协调制度的国际公约》（International Convention for Harmonized Commodity Description and Coding System，Harmonized System，缩写为HS，简称“协调制度”）中明确描述为一套货物或根据一般解释规则[2]归类为一套货物且无法根据本节（a）款确定原产国的货物外：

（1）货物的原产国是赋予货物基本特性的单一材料的原产国，或

（2）如果赋予货物基本特征的材料是可替代的、已被混合，并且无法直接物理识别混合材料的来源，则可以根据库存管理方法确定原产国。

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.1条定义，“库存管理方法（Inventory Management Method）”是指：

（1）平均（Averaging）；

（2）后进先出（Last-in, first-out）；

（3）先进先出（First-in, first-out）；或

（4）生产所在地国家公认会计原则 (GAAP) 所承认的或该国接受的任何其他方法。

《美国联邦法规》第19章第102部分第102.11条第（c）款规定：如果根据本节（a）款或（b）款无法确定原产国，且货物在协调制度中被具体描述为一组货物或混合物，或根据一般解释规则3被归类为一组货物、混合物或复合货物，则该货物的原产国是所有在确定货物基本特征时值得同等考虑的材料的原产国。

2. 其他判断标准

《美国联邦法规》第19章第102部分第102.11条第（d）款规定：根据本节第（a）、（b）或（c）款无法确定货物原产国的，应当按照下列规定确定货物原产国：

（1）如果货物仅经过轻微加工而生产出来，则货物的原产国是每一种材料的原产国，这些材料在确定货物的基本特征时应得到同等考虑；

（2）如果货物是通过简单组装生产的，并且值得同等考虑以确定货物的基本特征的组装部件来自同一国家，则货物的原产国是这些部件的原产国；或者

（3）如果根据本节第（d）（1）款或（d）（2）款无法确定货物的原产国，则货物的原产国是该货物最后一个生产的国家。

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.1条定义，“轻微加工”指：

（1）仅用水或其他物质稀释，不会实质性改变货物的特性；

（2）清洁，包括去除铁锈、油脂、油漆或其他涂层；

（3）防腐或装饰涂层的应用，包括润滑剂、保护性封装、防腐或装饰涂料或金属涂层；

（4）修剪、锉平或切掉少量多余的材料；

（5）卸载、重新装载或任何其他为保持货物良好状况所必需的操作；

（6）定量包装、包装、重新包装、装箱、重新装箱；

（7）测试、标记、分类或分级；

（8）为增强产品的市场吸引力或易护理性而进行的纺织品生产附带的装饰或整理操作，例如染色和印花、刺绣和贴花、打褶、抽丝、石洗或酸洗、永久压制，或附加配饰、配件和饰边；或

（9）修理和改造、洗涤、清洗或消毒。

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.1条定义，“简单组装”是指将五个或五个以下的部件（不包括螺钉、螺栓等紧固件）通过螺栓连接、胶粘、焊接、缝合或其他方式装配在一起，无需进行过多的加工。

（三）最低限度要求

对于无法满足关税税则改变的货物，如果其外国价值不超过货物价值的7%或协调制度第22章货物（饮料、烈酒和醋）[3]价值的10%，则在确定货物原产国时，应不予考虑。

前述规则不适用于协调制度第1（活动物）、2（肉类）、3（鱼等水产品）、4（乳制品）、7（蔬菜）、8（水果坚果）、11（面粉类产品）、12（果实类产品）、15（动植物油）、17（糖）或20（蔬菜、水果、坚果制品）章所规定的货物中所含的外来材料。

在不违反前两个规则的情况下，对于无法满足关税税则改变的货物，如果其外国材料总重量不超过货物总重量的7%，则在确定货物的原产国时，应忽略不计。

（四）纺织品的特殊规定

除了涉及以色列原产纺织品外，根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.21条，美国对于纺织品原产地的判断方式如下：

1. 纺织品或服装产品的原产国是该商品完全获得或生产的单一国家、领土或岛屿属地。

2. 如果根据第1款无法确定纺织品或服装产品的原产国，则该货物的原产国是该货物中包含的每一种外来材料均经历适用的关税分类变更和/或满足该法规对该货物规定的任何其他要求的单个国家、领土或岛屿属地。

3. 如果纺织品或服装产品的原产国无法根据本节第1或2款确定：

（1）如果货物是按形状编织而成的，则货物的原产国是编织该货物的单个国家、领土或岛屿属地；或者

（2）除第59章的织物和税目5609、5807、5811、6213、6214、6301至6306和6308以及子目6307.10、6307.90、9404.90和9619.00.31-33的商品外，如果商品不是针织成形的并且商品完全在单个国家、领土或岛屿属地组装，则商品的原产国是商品完全组装的国家、领土或岛屿属地。

4. 如果纺织品或服装产品的原产国无法根据本节第1或2或3款确定，则该货物的原产国为发生最重要的组装或制造过程的单一国家、领土或岛屿属地。

5. 如果纺织品或服装产品的原产国无法根据本节第1或2或3或4款确定，则该货物的原产国为最后一个发生重要组装或制造过程的国家、领土或岛屿属地。

（五）注意事项

需要特别注意的是，在判断税则归类变更或实质性改变时，零售包装、运输容器、附件/备件及间接材料等不纳入原产地资格计算范围。此外，单纯改变最终用途、拆解、简单包装、稀释或零件收集等操作，若未伴随实质性加工，不能作为满足税则归类变更或原产地标准的依据。

1. 不予考虑的材料

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.15条的规定[4]，在判定货物是否符合第102.20条或102.21条规定的税则归类改变的要求或其他适用条款时，下列材料应不予考虑：

（1）与货物一并归类的零售包装材料及容器；

（2）随货物一并交付、归类且运输的附件、备件或工具；

（3）用于货物运输的包装材料及容器；

（4）间接材料。

2. 不适格的改变

根据《美国联邦法规》第19章第102部分第102.17条的规定[5]，外国材料不得仅因以下一项或多项原因，被视为已完成第102.20条或第102.21条规定的税则归类改变，或满足这些条款的其他适用要求：

（1）改变最终用途；

（2）拆解或拆卸；

（3）简单包装、重新包装或零售包装，且仅进行轻微加工；

（4）仅用水或其他未实质性改变材料特性的物质进行稀释；

（5）收集零件（按收集状态可依据《解释通则》第2（a）条归入与组装货物相同的税号），且除轻微加工外未进行任何其他操作。

三、美国优惠原产地规则

产品被认定为美国或其自由贸易协定（FTA）伙伴国的原产产品，则需适用FTA中的规则判断原产地。截至2025年4月，美国共与20个国家[6]达成了FTA，分别是澳大利亚、巴林、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、以色列、约旦、韩国、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿马、秘鲁、新加坡。

区域性FTA通常以区域价值成分（Regional Value Content, RVC）规则来确定其是否符合享受FTA项下优惠关税的条件。区域价值成分（RVC）规则要求商品包含一定比例的自由贸易协定（FTA）成分，产品必须具有来自美国或FTA伙伴国的附加值。该附加值可能来自FTA采购材料或熟练劳动力的成本。每项FTA文本都有其针对特定产品的原产地规则，规定了使用哪些RVC方法/公式来使产品符合优惠关税条件。常见的方法/公式计算包括：净成本（NC）、交易价值（TV）、递减和递增。

以《美墨加协定》（USMCA）的“区域累计规则”为例，根据USMCA第4章第4.5条，区域价值成分（Regional Value Content, RVC）的具体要求因产品而不同，大部分行业要求50 %（净成本法）或 60 %（交易价值法），具体的比例要求在附件4-B中列明[7]。

交易价值计算公式：区域价值含量RVC=（交易价值TV - 非原产材料的价值VNM）/交易价值TV x 100

净成本价值计算公式：区域价值含量RVC=（产品的净成本NC - 非原产材料的价值VNM）/产品的净成本NC x 100

四、原产地预裁定

（一）预裁定规则

根据《美国联邦法规》第19卷第1章第177部分[8]的规定，任何将向美国进口某种产品的个人或企业均可向美国海关的法规与裁定部申请行政预裁定。执行方式为美国海关接受申请人的书面要求进行行政判定，行政裁定采用信件的方式签发。

申请签发的裁定分为两种，分别为咨询性裁定和最终裁定。咨询裁定请求应当以书面形式提出，并应当包含海关能够向请求人提供与特定原产国有关的适用法律原则或公认解释的信息。最终裁定请求应当以书面形式提出，并应当包含以下信息：

（1）请求者的姓名、主要营业地点以及请求者有权根据第177.24条的规定提出请求的声明；

（2）请求确定原产国的现有物品的描述；

（3）产品所声称的产地或机构；

（4）使海关能够确定某件物品是否为特定国家或机构的产品的进一步信息；

（5）如果适用，要求作出最终决定的具体采购事项。

（二）裁定的效力

咨询性裁定是由美国海关和边境保护局总部法规与裁定司商业和贸易便利化处处长发布的一份不具约束力、不可复审的书面声明，其作用仅限于提醒关注与原产国相关的既定法律解释或原则，而非将其应用于特定的事实。

最终裁定是由美国海关和边境保护局总部国际贸易办公室法规与裁定执行主任根据本分部规定提交的书面请求，作出的具有约束力的、可进行司法审查的声明，该声明旨在解释和适用与原产国相关的法律法规，并将其应用于特定的事实。最终裁定可在商品实际入境前向利害关系人发出。

五、原产地违法后果

（一）关税欺诈、重大过失和疏忽

根据《美国法典》第19卷第4章第III分章第V部分第1592条[9]，对于欺诈性违反关税申报规定的，可处以民事罚款，罚款金额不得超过商品的国内价值。对于重大过失行为违反关税申报规定的，罚款金额不得超过商品的国内价值或四倍关税，以较低者计算；如果违规行为不影响关税评估，则为商品应税价值的40%。对于疏忽行为，罚款金额不得超过商品的国内价值或两倍关税，以较低者计算；如果违规行为不影响关税评估，则为商品应税价值的20%。

《美国法典》第18卷第I部分第17章第542条[10]规定，在向美国进口货物时，故意通过作为或者不作为导致美国丧失任何合法税款构成犯罪，可以施加最高2年监禁并处罚金。

如在Univar案件中[11]，Univar被指控在2007年至2012年期间进口36批转运糖精时存在重大过失或疏忽。这些糖精在中国大陆生产，并通过中国台湾转运，以逃避针对中国大陆糖精征收329%的反倾销税。此次转运导致Univar规避了约3600万美元的反倾销税。最终在2019年4月9日，美国移民和海关执法局（ICE）宣布与Univar就海关处罚条例下的指控达成一项6250万美元的和解协议。

（二）虚假陈述

《虚假申报法》（False Claims Act，FCA）[12]是美国联邦政府的重要执法工具，明确禁止通过提交虚假信息逃避对美政府的金钱义务。

美国司法部官员已表示将积极利用FCA打击海关和贸易违规行为。2025年2月，司法部副部长助理Michael Granston在一场演讲中宣称，司法部将继续“积极”打击违反FCA的行为，并特别指出关税和海关执法是FCA可以作为“强大”执法工具的领域。

FCA的“反向虚假索赔”条款规定，故意逃避向政府支付款项的义务也将被追责。该条款已适用于海关违规行为，例如进口商通过低报货物价值、错误归类《美国协调关税表》（HTSUS）或虚假标注原产地来逃避关税。

FCA的特点在于，凭借“举报人条款”（又称“吹哨人条款”），FCA为员工、客户等私人主体提起违规诉讼提供了重大经济激励。举报人条款允许举报人代表美国提起涉嫌违反FCA的诉讼。举报人必须以密封方式提交诉状，不得向被告送达或通知。在案件密封期间，美国司法部必须对举报人的指控进行调查。调查后，司法部可以介入并接管诉讼，此时举报人可获得美国政府追回金额的15%-25%。如果司法部拒绝介入，举报人可以代表政府继续诉讼，并有权获得追回金额的25%-30%。胜诉的举报人还有权获得律师费赔偿。

关于谁可以担任举报人，法律没有限制。员工、前员工、竞争对手、供应商和客户都提起过FCA案件，并成功追回巨额赔偿。甚至有些案件是由举报人仅依靠数据挖掘、在没有直接证据的情形下提起的，最终仍获得了重大赔偿。

FCA的处罚非常严厉，被告除需按少缴税款的三倍进行赔偿外，每项虚假申报还将被处以高额民事罚金。相关罚金标准定期根据通胀率调整，目前每项索赔的罚款范围为14,308至28,619美元。

根据美国北乔治亚地区检察部门2023年11月29日发布的信息[13]，德国公司KingKong-Tools GmbH & Co KG及其美国子公司King Kong Tools, LLC（统称“King Kong”）即将支付190万美元，以对根据《虚假申报法》提出的海关欺诈指控进行和解。原因是美国政府指控King Kong将其工具虚假地标注为“德国制造”，而实际上这些工具是中国制造。通过虚假申报工具的原产地，King Kong规避缴纳更高的关税。

（三）走私

《美国法典》第18卷第I部分第17章545条[14]规定，禁止将任何货物走私到美国（包括通过伪造文件进口非法货物），并规定最高可判处20年监禁和刑事罚款。

根据该法规，走私的行为不仅包括以欺诈手段或明知方式进口或携带任何违法商品进入美国，亦包括在明知该等商品是违法进口或携带进入美国的情况下，接收、隐瞒、购买、销售此类商品，或以任何方式协助运输、隐瞒或销售此类商品。对于前述提供虚假、伪造或欺诈性文件的行为，也应当受到该条款的处罚。

美国司法部官网发布的一则案例显示[15]，2018年至2023年期间，一名迈阿密居民，为掩盖轮胎真实原产地，将中国产轮胎经加拿大、马来西亚等第三国转运至美国，并向美国海关提交虚假文件谎称轮胎产自非中国地区。同时还制作阴阳发票，向海关提交了低报价格的虚假发票用于计税。该走私行为导致美国税收损失逾190万美元。目前涉案人员已认罪，其最高面临5年监禁。

（四）违反《国际紧急经济权力法》

由于特朗普的部分关税是根据《国际紧急经济权力法》（“IEEPA”）实施的，不排除在未来，通过原产地欺诈故意逃避关税可能被指控违反IEEPA。违反IEEPA可能被判处最高20年的监禁并处巨额罚款。

六、企业需关注的重要事项

（一）遵守原产地规则，杜绝关税违规

在当前中美贸易摩擦加剧的局势下，美国海关势必会进一步加强执法力度。建议企业应提前了解和遵守美国的原产地规则，货物的原产地证书、生产记录等文件需与实际情况一致，且有据可循。切勿通过第三国（如越南、马来西亚等）转运并虚假标注原产地。美国海关会通过数据分析和实物检查，追溯真实原产地，一旦发现不满足美国原产地认定标准（例如核心生产环节未在转运国完成）的情况，企业将面临法律风险。其中，伪造相关原产地文件的行为甚至可能面临高额罚款和刑事指控。

（二）优化供应链管理，开展海外投资

企业应深入理解原产地规则，并通过优化供应链设计与国际产能布局，来减轻关税负担。企业可以在海外投资设厂或在海外委托第三方加工，通过在海外对产品进行添付或改变，从而促使其“价值增值”，实现原产地变更。例如，可以选择在享受优惠税率的国家进行关键制造环节。根据目标市场的原产地规则配置生产资源、调整供应链管理，选择符合优惠原产地规则的供应商或生产基地，将关键制造环节转移至免税或低税地区。但应当注意的是，判定对于原产地的一个重大误区是很多企业认为只要在出口国取得了原产地证书（Certificate of Origin, “CO”），便可以确保商品顺利通关，然而现实并非如此。由于出口国的原产地证书是基于出口国的原产地规则签发的，这些规则可能与进口国的规定存在差异，而美国海关对输美产品的原产地判定结果拥有绝对的权力，进口商所提供的出口国的原产地证书通常只能作为参考。

（三）利用美国自贸协定，享受关税红利

根据《通过互惠关税来规范进口，以纠正造成美国商品贸易逆差持续存在且巨大的贸易行为的法令》第三节（d）款，对于符合USMCA原产资格的加拿大或墨西哥商品，无需缴纳25%的额外从价税率。因此，可以利用美国签署的自由贸易协定，通过在墨西哥、加拿大建立生产基地的方式，获得当地的原产地证书，从而满足美国关税豁免政策。

（四）运用预裁定规则，增加确定性

企业可以通过申请原产地预裁定，提前确认是否能够享受关税优惠。例如，在USMCA下，符合原产地要求的商品可以享受优惠关税待遇。企业通过提前申请原产地预裁定，可以有效避免商品进入关税区时因原产地问题而产生高额关税，最大化节省进口成本。尤其是在对进出口商品的原产地认定存疑时，企业可以在实际进出口之前，根据目的国海关相关法律规定，主动申请预先裁定。这有助于企业提前了解可能的原产地认定结果，从而做出更明智的决策，提升贸易效率。

[1]详见网址：https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-102．

[2]详见网址：https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/nomenclature/instruments-and-tools/hs-interpretation-general-rules/0001_2012e_gir.pdf?la=en，对税则编码进行指导.

[3]详见网址：https://www.wcoomd.org/en/topics/nomenclature/instrument-and-tools/hs_nomenclature_older_edition/~/media/EC7113F1CC664E16A3F6FA7F2E6E8858.ashx.

[4]详见网址：https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-102.

[5]详见网址：https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-102.

[6]详见网址：https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements.

[7]详见网址：https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/04-Rules-of-Origin.pdf.

[8]详见网址：https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-177.

[9]详见网址：https://www.law.cornell.edu/uscode/text/19/1592.

[10]详见网址：https://www.law.cornell.edu/uscode/text/18/542.

[11]详见网址：https://www.justice.gov/archives/opa/pr/univar-usa-inc-pay-us-625-million-resolve-allegations-it-evaded-36-million-antidumping-duties.

[12]详见网址：31 U.S. Code§3729: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/31/3729.