欧盟《外国补贴条例》（FSR）于2023年7月12日正式施行，至今已两年有余。在欧盟《外国补贴条例》出台之时，市场曾担心该条例可能会对并购交易和公共采购造成实质性延误、产生额外成本和增加交割风险。该新制度至今为止实施情况如何？具体请见如下我们的观察和分享。
一、概述
若欧委会发现一家公司可能从扭曲欧盟市场竞争的外国补贴中受益，则其有权禁止交易或要求当事方接受结构性和/或行为性救济措施。迄今为止，除一项交易（即阿联酋电信集团公司以21.5亿欧元收购PPF的交易）获附条件批准外，所有交易均获得无条件批准。
欧委会进行的多数深入调查涉及中国国家关联企业的收购或竞标。但是，两起涉及中国企业的欧洲并购交易（海尔/开利商用制冷和立讯/莱尼）均在欧委会未展开深入调查的情况下获得了《外国补贴条例》项下的无条件批准。此外，欧委会还曾对阿联酋和韩国的国家关联企业展开调查。
欧委会尚未利用其权力要求未达到强制申报标准的并购交易进行正式申报（但是，欧委会曾向未进行申报的并购交易的当事方发出信息需求清单）。
审查流程比预期顺利，至少对于已建立有效的信息收集系统的买方和竞标方而言情况如此。披露要求比较繁琐，但可通过豁免机制实现灵活性。
由于其复杂的多重基金结构，投资基金在其交易触发《外国补贴条例》规定的申报义务的情况下面临繁琐的申报义务。但是，其可利用“基金豁免”规则或获得欧委会的对特定信息提供的豁免从而减轻申报负担。
二、《外国补贴条例》实施两周年概述
（一）多数国际企业能够在新制度项下适应有余
新制度并未对并购交易和采购投标产生实质性障碍，特别对于已经建立了充分的信息收集流程的公司而言。
截至2025年7月1日，《外国补贴条例》项下的并购申报数量为167件，比欧盟委员会（“欧委会”）最初预期的多出约3倍。迄今为止，欧委会采用了务实的策略，除一项申报外，所有申报均在25个工作日的第一阶段审查期内获得无条件批准。
关于公共采购申报制度，截至2025年4月，申报数量为2112项，超过预期约7倍。根据我们的经验，竞标方，特别是非国家关联竞标方，在获得批准方面没有遇到严重问题。
这可能部分也反映了由于人手不足而对执法活动造成的限制。对此，欧委会计划设立一个外国补贴条例部门，专门审查公共采购申报。
（二）披露要求繁琐
申报表要求提供任何集团公司获得的“外国财政资助”的信息，例如向或由非欧盟国家政府或国家关联金融机构提供的贷款及其他金融服务（即使是根据市场条件提供）、税务减免（即使是普遍适用的税务减免）、政府资助、担保和注资。
未建立成形信息收集流程的企业通常需要几个月的时间建立该收集系统，因此可能会大幅度延迟交易的时间表。
某些类别的财政资助可获得豁免——例如由私募股权买方旗下其他基金（非参与收购的基金）所获得的财政资助。但是，在欧盟以外设立的基金可能难以使欧委会相信其已满足豁免条件。
欧委会愿意豁免某些披露要求，特别是在当事方能够证明信息与欧委会的评估不相关的情况下。基于我们多次协助客户申报的经验，我们对于在何种情况下最有可能获得披露豁免和以及在多大范围内存在信息提供的灵活性掌握丰富经验和讯息。
（三）迄今为止的多数调查针对与中国国家关联当事方
欧委会开展的多数深入调查涉及与中国国家关联企业的竞购，或产生了一定寒蝉效应，使得该等中国企业对进行欧盟内的大规模收购和公共采购竞标心有顾虑。
针对中国企业的两项调查涉及公共采购程序，并导致中国竞标方撤回投标。另外两项正在进行的调查为依职权调查，与特定的并购交易或公共采购竞标无关。
在一起案件中，为收集信息，欧委会对中资企业同方威视的欧盟办公场所进行了一次“突击检查”。欧盟法院驳回了当事方关于欧委会要求同方威视披露其中国母公司持有的信息构成越权的主张，裁定当事方提出的披露该等信息将违反中国法律的说法未得到充分证实。
欧委会根据《外国补贴条例》无条件批准了以下两项中国企业的并购交易：海尔于2024年10月以7.75亿美元收购开利商用制冷的交易以及最近立讯于2025年6月以3.2亿欧元收购莱尼的交易。高伟绅律师事务所在以上两项交易中均为收购方就《外国补贴条例》审查程序提供了法律服务。
我们也观察到，越来越多的中国投资者正在设计其并购投资的结构，以避免触发《外国补贴条例》项下的申报要求（例如通过非控股少数权益/有限合伙人权益）或降低补贴问题的风险（例如通过在同等条件下与非中国的私营企业组成联合体进行投资）。
（四）欧委会审查并购交易的方式
根据对阿联酋电信集团公司收购PPF的交易的审查，在并购交易审查过程中，欧委会主要对以下两个重点问题进行评估：
（1）收购流程扭曲：外国补贴是否使收购方能够在竞购目标公司时击败其他潜在买家？在阿联酋电信集团公司案中不存在这一问题，因为欧委会认定：
- 该交易不存在其他竞标方；
- 阿联酋电信集团公司以市场价格收购PPF；及
- 阿联酋电信集团公司在未获得补贴的情况下也有能力为收购提供资金。
（2）产品市场扭曲：外国补贴在交易后流向目标公司并导致目标公司在欧盟处于比竞争对手更具优势地位的风险有多大？欧委会对阿联酋电信集团公司及其股东阿联酋投资局（EIA）享受的几项补贴提出了质疑。具体而言，欧委会认为，阿联酋电信集团公司不受阿联酋破产法约束相当于一种无限制的国家担保，确保阿联酋电信集团公司能够以优惠条件借款，而阿联酋财政部向阿联酋投资局提供的政府资助、贷款和可偿还预付款可能会导致交易后合并实体的业务活动产生市场扭曲。
欧委会将就其如何评估外国补贴是否扭曲欧盟市场竞争以及是否可以通过合法的公共政策目标证明外国补贴的合理性发布指南性文件。征求意见稿预计将于2025年第三季度发布，最终版指南可能将在2026年1月前发布。
（五）行为性救济措施的使用
欧委会表示，其愿意通过交易后行为性救济措施解决外国补贴流向目标公司的风险，而非要求采用在反垄断并购审查案件中更常见的结构性剥离救济措施。在阿联酋电信集团公司案中，为了解决与产品市场扭曲相关的问题，阿联酋电信集团公司承诺修订其公司章程，取消其在阿联酋破产法下的豁免、禁止目标公司在欧盟的任何融资，并向欧委会通报其未来的所有收购（即使未达到《外国补贴条例》规定的申报门槛）。
通过在本案中接受行为性救济措施，欧委会释放出一个信号，即欧盟并未对来自受补贴的非欧盟企业的投资关上大门。
欧委会目前正在就是否应在反垄断并购审查案件中对行为性救济措施持更开放的态度以增加对欧盟基础设施和创新的投资征求意见，这也可能意味着《外国补贴条例》制度项下的救济措施可能也将具有更大的灵活性。
三、结论
尽管申报所需的信息仍然比较繁琐，但欧委会总体上采取了务实的态度。通过妥善的规划和专业建议，交易当事方能够在《外国补贴条例》程序中顺利应对，成功竞标欧盟企业和公共合同。
自测要点：并购交易是否在申报范围之内？
申报义务适用于下述情况：
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交易涉及获得目标公司的控制权（即对战略性商业决定拥有否决权，例如批准预算和商业计划或任命高级管理人员），包括获得合营企业的共同控制权；
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目标公司（包括其子公司）：（1）在欧盟设立；并且（2）在欧盟范围内的总营业额至少达到5亿欧元；并且
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收购方和目标公司在过去三个财务年度内从“第三国实体”获得的“财政资助”总额超过5,000万欧元（该标准较易达到）。
“财政资助”的范围很广，包括资金或债务的转移、本应获得的收入的放弃（如税务减免）以及商品或服务的提供或购买。在上述每一情形下（除已支付充分对价的特殊权利或独家权利的授予外），无论交易是否符合正常市场交易条件，均可构成财政资助。
“第三国实体”包括非欧盟国家的政府和其他各级公共部门，以及任何行为可归因于非欧盟国家的公共（或私营）实体。
来源：高伟绅律师事务所