近年来，秘鲁快速发展的电力市场正吸引着越来越多中资企业的目光。这个与中国有着54年友好关系的国家，自2019年升级为全面战略伙伴并加入“一带一路”倡议后，两国经贸合作持续深化。目前，中国已成为秘鲁最大贸易伙伴和电力领域主要投资来源国，中国南方电网、三峡集团等龙头企业通过并购和绿地投资深度参与当地市场发展。
秘鲁政府为吸引外资提供了开放的政策环境，特别是在输配电基础设施和可再生能源领域推出多项优惠措施。但与此同时，复杂的监管体系、特殊的土地产权制度和活跃的工会文化，也给中资企业带来不小挑战。本文将深入解析秘鲁的基本情况和电力市场的投资机遇与风险，为中国企业提供实用参考。
秘鲁投资亮点速览：
- 政治：政局近年持续动荡（2016年以来六任总统更迭），但经济政策保持高度延续性，维持亲市场立场和外资优惠政策。
- 经济：2024年实际经济增长率达3.3%，通胀率1.97%，人均名义GDP为9013美元，政府债务占GDP约33%，外汇储备827亿美元（截至2024年9月），展现较强复苏能力。
- 外资：实行“国民待遇+投资自由”原则，几乎所有行业开放外资（电力领域允许100%控股）。
- 能源：可再生能源发展为国家战略，目标2030年可再生能源发电量占比达81%（含水电），太阳能资源丰富。2024年通过新法案推动可再生能源投资，并与南非企业合作推进绿氢项目。
一、基本状况
（一）秘鲁总体情况
秘鲁实行总统制共和制，采取一院制国会架构。根据现行宪法规定，总统任期为5年，且不得连续连任。然而近年来该国政局持续动荡，自2016年起已先后经历六任总统更迭。现任总统迪娜·博卢阿尔特（Dina Boluarte）于2022年12月就职，承诺将完成前任总统卡斯蒂略未竟任期至2026年。
尽管2016年以来的六任总统更迭反映出政治层面的不稳定性，但历届政府在经济政策上保持了显著延续性——始终维持亲市场立场，并通过税收稳定协议、外资优惠政策和基础设施升级等举措保障投资者权益。这种“政治波动、经济稳定”的独特格局，使得秘鲁在能源电力等领域持续吸引外资流入，2023年外资已深度参与矿业、能源等关键行业，成为推动其经济发展的重要引擎。
这种稳定性不仅体现在经济政策的连贯性上，更在2024年的经济复苏中得到充分验证。尽管2023年经历短暂负增长（-0.6%），但在私人投资回暖与出口提升的驱动下，2024年经济实际增长率回升至3.3%，通胀率降至1.97%，展现出较强的恢复能力。作为拉美地区经济较稳定的国家，秘鲁人均GDP已超过8000美元（2024年为9013美元），政府债务水平保持在合理范围内（占GDP约33%），外汇储备较为充足（截至2024年9月为827亿美元），为投资者提供了相对安全的经济环境。
秘鲁对外资持高度开放态度，几乎所有行业都欢迎外国投资，资金可以自由进出。这种开放政策吸引了大量外资，特别是在能源与矿业领域，近年年度投资额多在100亿美元左右。目前政府正在推动新能源发展，出台了支持可再生能源投资的新政策。能源行业特别是可再生能源正在快速发展，为中国企业提供了新的投资机会。
（二）外交政策与中资机遇
在中秘两国建立全面战略伙伴关系及共同推进“一带一路”合作框架下，秘鲁已成为中国企业海外投资的重要目的地。作为拉美地区投资开放度最高的国家之一，秘鲁通过完善的法律体系和专门的投资促进机制，为中国企业提供了良好的发展环境。
秘鲁实行高度开放的外资政策，所有经济领域基本对外资开放，特别是在基础设施领域给予重点鼓励。值得关注的是，政府设立了专业投资促进机构ProInversión（国家私人投资促进局），该机构在推动私有化改革和PPP（政府与社会资本合作）项目合作方面发挥着关键作用，为包括中资在内的国际投资者提供从项目对接、审批协调到落地运营的全周期服务支持。例如，在秘鲁利马地铁2号线扩展项目中，ProInversión通过公开招标机制协助中资企业参与竞标，并协调能源与矿业部、国家交通和通信部等多部门完成审批流程，体现了其在促进外资项目落地中的枢纽作用。
（三）国家能源战略
在秘鲁，水电仍是电力供应的支柱，但太阳能和风能正凭借技术突破和成本优势迅速崛起。秘鲁凭借其得天独厚的自然资源优势，正在全面推进能源结构转型战略。得益于优越的地理位置，该国太阳能资源尤为丰富，特别是南部阿雷基帕、莫克瓜等地区，年直接辐射量可达2000-2500千瓦时/平方米，为光伏项目开发提供了优质条件。为应对气候变化和推动能源转型，秘鲁政府将可再生能源发展列为国家战略重点。
作为能源资源丰富的国家，秘鲁近年来制定了《国家能源政策2010-2040》《能源规划2014-2025》等一系列战略规划，将发展清洁能源置于国家能源战略的核心位置。政府通过政策调整明确了能源目标：规划到2030年，可再生能源（含水电）发电占比提升至81%，这一计划为国际投资者创造了广阔的市场空间。此外，秘鲁能源与矿业部还发布了《2030-2050年零排放能源转型路线图》，该规划包括三大核心方向——促进可再生能源发电规模扩张、推动电动汽车普及应用、加强新能源技术研发，为长期能源转型提供了清晰路径。
对中国企业而言，秘鲁能源转型蕴含着重要机遇。中国在光伏、风电等领域的技术优势和项目经验，与秘鲁的清洁能源发展需求高度契合。目前，长江电力、南方电网等中企已深度参与秘鲁可再生能源开发，例如长江电力旗下Arrow光伏项目（4万千瓦）、蓝宝石风电项目（12.9万千瓦）均已落地，南方电网则通过智能电网改造提升配电效率。未来，在大型清洁能源基地建设、智能电网升级及绿氢产业链布局等领域，合作空间更为广阔。秘鲁总统迪娜·博卢阿尔特（Dina Boluarte）曾多次公开表示，期待更多中国企业参与秘鲁清洁能源建设，通过技术共享与投资合作，共同推动绿色转型。
二、秘鲁电力领域特征
（一）电力市场机制
秘鲁电力市场经过近三十年的改革发展，已形成一套独具特色的市场化运营体系。这一体系的制度基础是1992年颁布的《特许经营电力法》（Leyde Concesiones Eléctricas，LCE），该法案创造性地采用“厂网分离”的架构设计，将竞争性业务与自然垄断环节明确区分。发电环节完全向私营资本开放，通过市场化竞争提升效率；而具有自然垄断特性的输配电网络则实行特许经营，在政府监管下保障基础服务的稳定性。
法律强制要求电网公平开放，为形成多买方与多卖方并存的竞争性格局提供了制度保障。交易体系采用分级设计：一方面，年用电量超过100万千瓦时的大型工商业用户可直接参与电力批发市场交易，通过价格信号引导资源优化配置；另一方面，居民和小型用户继续享受政府管制的保障性电价，体现社会公平原则。
电价形成采用“市场+管制”双轨制模式。大用户或工商业用户通过协商定价，电价由市场竞争形成；小用户或居民用电则执行政府核定的“发电成本+输配电费+税费”定价公式，确保基本民生。为支持能源转型，秘鲁政府计划将可再生能源发电的税收优惠延长至2035年，允许企业通过加速摊销降低投资成本，覆盖风能、太阳能等领域，体现了政策引导的灵活性。
作为市场运行的中枢，国家电力调度中心（Centrode Operaciones Eléctricasdel Sistema，COES）通过精细化管理确保系统稳定。该机构负责日前市场的实时平衡，承担电力批发市场运营职能，通过边际成本定价法计算实时电价，并根据发电商每小时申报的边际运行成本调度发电资源。所有发电商必须通过COES的严格并网审批，新能源项目需满足包括10分钟功率预测、无功补偿、低电压穿越能力等在内的技术要求。COES定期更新技术标准（如2025年新增储能项目调频响应时间要求），既保证了电网安全稳定，也为新技术应用预留了空间。
（二）电力市场结构
秘鲁电力市场的结构性变革始于21世纪初，其核心在于通过市场化改革重塑产业格局。基于1992年《特许经营电力法》奠定的制度框架，政府持续推进私有化进程，在发电、输电和配电领域引入多元资本。这一改革路径不仅显著提升了市场效率，还带动了能源结构的深刻转型。
- 在发电环节，市场呈现充分竞争的格局，Engie、Enel等国际能源巨头与中资长江电力等企业共同参与，通过电力批发市场的竞价机制实现资源优化配置。
- 输电环节采用特许经营模式，ISA等外资企业通过公开招标获得20-30年的运营权，按照监管机构核定的“准许成本+合理收益”原则收取过网费，既保障了投资者的合理回报，又控制了电网运营成本。
- 配电领域实行差异化运营机制，利马大都会区由中资控股企业主导，采用先进的配电管理系统，而地方区域则由国有企业与私营公司分区经营。
- 在售电侧，改革正在稳步推进，虽然目前仍维持配电售电一体化模式，但针对大工业用户的直购电试点已经启动，标志着市场化程度的进一步提升。
这种“管住中间、放开两头”的市场架构设计既确保了电网基础设施的稳定投资，又促进了发电侧的有效竞争，为秘鲁电力行业的可持续发展提供了制度保障。
（三）电力市场监管体系
秘鲁政府构建了完善的法律法规体系，通过引入竞争机制推动行业健康发展。发电、输电、配电各环节均设有针对性的监管制度。发电侧实施市场化定价机制，输配电网采用基于合理回报率的投资激励模式。秘鲁电力市场的有效运转依赖于多个专业机构的协同配合，各参与方在政策制定、行业监管和市场运营等环节各司其职，共同维护电力系统的稳定与效率：
- 能源与矿业部作为国家能源领域的最高决策机构，负责制定电力行业的发展战略和长期规划，统筹协调能源与矿业资源的开发利用。其政策导向直接影响着电力市场的投资方向和技术路线，特别是在可再生能源与传统能源的平衡发展方面发挥着关键作用。
- 国家能源矿业监管局承担行业监管职能。这独立的监管部门不仅负责发电项目的许可审批，还肩负着电价核定和安全监督等重要职责。其采用的“准许成本+合理收益”监管模式，既保障了电网企业的合理回报，又有效控制了终端用电成本。
- 国家互联系统经济运行协调委员会是电力系统运行的技术核心机构。该委员会具有双重职能：一方面负责全国互联电网系统的实时调度，确保发电与用电的瞬时平衡；另一方面运营管理电力批发市场，这个集中交易平台为发电商和用户提供了公开透明的竞价环境。在COES的协调下，发电企业通过竞争性报价出售电力，而用户则根据自身需求在市场采购电量，形成了高效的市场化交易机制。
这些机构的有机配合构成了秘鲁电力市场的基础架构，使该国能够在保障能源安全的前提下，逐步推进电力行业的市场化改革和可持续发展。
三、外商投资环境
（一）外资准入
秘鲁是拉美地区对外资最为友好的国家之一，早在1991年就通过第662号法令《外国投资促进法》确立了“国民待遇+投资自由”原则。这一开放的政策导向为国际投资者创造了良好的营商环境，在电力领域表现尤为突出。根据现行法律框架，外国投资者可以100%控股发电、输电、配电等各类电力企业，既无股比限制，也不设国有控股门槛。唯一例外是宪法第71条对边境50公里范围内土地设置的所有权限制，但若项目被认定为国家优先工程，投资者可申请豁免。
实际操作中，外资企业仅需完成常规公司注册程序，并向能源和矿业部申请相应授权或特许经营权，其审批流程与本地企业完全一致。2021年实施的《并购控制法》虽然引入了反垄断审查制度，但其透明高效的运作特点在长江电力收购Luzdel Sur配电公司的案例中得到充分印证。长江电力于2020年以35.9亿美元基础价格收购该公司83.64%股权，后续通过强制要约收购将持股比例提升至97.14%，总交易金额约41亿美元，该交易顺利通过审查，成为中资企业在秘鲁电力市场成功投资的典范。
（二）外资融资环境
秘鲁电力项目融资环境展现出高度开放性与多元化特征。国际商业银行、多边机构与中资银行共同构建了多层次融资体系。美洲开发银行（IDB）等区域性多边机构与秘鲁本地银行（如BBVA秘鲁银行、Interbank）一道，提供本外币贷款支持；同时，债券融资（企业债、绿色债券）和PPP模式并行，形成了丰富的融资渠道。
在融资结构上，电力项目的债务比例最高可达70%，这一杠杆水平有助于提升投资者的资金使用效率。为鼓励新能源发展，政府推出税收优惠政策，其中新能源项目可享受20%的加速折旧机制，企业通过前期多计提折旧降低应税所得，有效减轻投资初期税负。此外，监管机构积极支持绿色债券等创新工具的应用，2022-2024年秘鲁电力行业绿色债券发行量累计超12亿美元，其票面利率通常较普通企业债低0.5-1个百分点，显著降低了新能源项目的资金成本。
（三）外资汇兑政策与投资保障
1. 汇兑自由化政策
在汇兑政策方面，秘鲁实行完全开放的外汇管理制度，外资企业可以自由汇出投资本金和利润，无需经过任何行政审批程序。成熟的银行外汇市场为资金流动提供了高效便捷的渠道，企业可根据实际需求通过商业银行直接办理结售汇业务。
秘鲁建立了较为透明的跨境税务体系。对于股息汇出仅征收5%的预提税，这一税率在国际上处于较低水平。资本利得税虽然名义税率为30%，但通过与多个国家签订的双边税收协定，投资者可以有效避免双重征税问题。中国与秘鲁于2008年签订的《避免双重征税和防止偷漏税协定》，明确了税收优惠条款（如股息、利息预提税限制），为两国投资者进一步降低了跨境投资的税务负担。
汇率稳定机制是秘鲁外汇政策的重要支柱。秘鲁央行实行有管理的浮动汇率制度，通过外汇市场干预将索尔汇率的年波动幅度控制在3-4%的合理区间。截至2024年9月，秘鲁外汇储备达827亿美元，为汇率稳定提供了坚实保障。这种稳定的汇率环境减少了外资企业的汇兑风险，进一步增强了秘鲁市场对外资的吸引力。
2. 投资风险缓释机制
为应对长期投资的政策风险，秘鲁政府创新性地推出了法律稳定协议（LSA）。投资额超过500万美元的外资项目可以申请签订该协议，锁定当前的税收制度、汇兑政策等关键法律条款，有效期最长可达10年。特别值得关注的是，秘鲁允许电力项目采用美元计价合同，这一政策使项目收入与美元债务自然匹配，有效规避了汇率波动风险。对于新能源项目，政府还提供额外的税收优惠，如20%的加速折旧政策，进一步提高了投资回报率。
四、外资运营合规指引
（一）审批流程
在项目启动阶段，投资者首先需要根据装机容量确定审批路径。对于装机容量超过500kW的电力项目，投资者需向能源与矿业部（MINEM）申请项目特许权，这是项目开发的前置条件；小型项目（500kW及以下）则可享受简化备案程序。在取得特许权后，项目方必须向项目所在地的地方政府申请施工许可，提交的详细施工方案需符合秘鲁国家建筑安全规范标准。
能源项目须按规模通过分级环评审批：大型项目需完成EIA-d（详细环评），中型项目适用EIA-sd（简化环评），小型项目提交EIS（环境影响声明）。若项目涉及原住民社区传统领地，需履行事先咨询程序。法定环评时限为90-120天，但大型项目因流程复杂，实际审批可能耗时1-2年。此外，项目还需办理专项许可：水电项目需申请水资源许可证，所有项目均需完成土地审批或征地手续。
项目竣工后，运营许可的获取需要突破两道技术关卡：COES的并网测试重点考察电站的电网适应能力，涵盖频率响应、电压调节等32项技术指标；OSINERGMIN的安全验收则包括设备安全、应急管理等18个检查项，全部通过后方可正式运营。
（二）土地选址与获取方式
在秘鲁电力项目开发过程中，土地获取是项目落地的关键环节之一。秘鲁的土地制度将土地划分为私有土地、国有土地和社区土地三种类型，每种类型对应不同的权属关系和获取方式。
- 私有土地：作为个人或企业依法登记所有的土地，其获取主要通过市场化的自愿协商机制，买卖双方可协商购买或租赁事宜；当协商无法达成一致时，项目方可依法向政府申请启动征收程序。
- 国有土地：由国家统一管理，投资者可通过申请使用许可或长期租赁方式获得开发权限。经国务院特别批准后还可取得永久使用权。这类土地在输电线路和大型电站建设中常见。
- 社区土地：这类土地由土著社区或农民团体集体所有，受特别保护。获取社区土地开发权需经过严格的民主决策程序，必须获得社区三分之二以上成员的表决同意，并签订包含就业保障、基础设施改善等条款的综合补偿协议。
（三）劳动用工合规管理
秘鲁的劳工政策对外籍员工的聘用设置了明确的比例限制。根据1991年第689号立法令及其修正案的规定，在秘鲁运营的企业雇佣外籍员工的比例不得超过员工总数的20%，同时外籍员工的工资总额也不得超过公司薪资总支出的30%。不过，这一限制存在例外情况，对于专业技术人员和高级管理人员，企业可以向劳动部申请豁免配额，特别是新成立企业在运营前三年或正在进行技术升级重组的情况下较易获得批准。值得注意的是，雇佣外籍员工必须提前办理工作签证，签订书面劳动合同，并报劳动部审批通过后方可正式聘用。
秘鲁的工会组织具有合法地位且在电力、矿业等关键行业尤为活跃。根据法律规定，员工享有罢工权利，但必须提前通知雇主并在法律规定的框架内进行。在实际操作中，秘鲁工人的罢工活动较为频繁，特别是在矿业、电力、教育和交通等对国家经济运行至关重要的行业。
五、秘鲁近期电力政策趋势
（一）规划输电新通道
秘鲁电力基础设施面临显著的地区性失衡问题，对电力企业运营产生直接影响。南部矿业集中区和亚马逊偏远地区长期存在电力供应紧张与限发问题，其根源在于输电网络建设滞后与发电资源地理分布不均。秘鲁政府已意识到这一瓶颈，在2022年启动了新一轮500千伏主干网规划，并公布了多个抽水蓄能电站预选站点，这为投资者提供了以输电基础设施为切入点的开发机遇。虽然全国秘鲁装机容量达13GW，实际峰值负荷约7-8GW，但电源过度集中在中部沿海地区，使得新建新能源项目必须审慎评估并网可行性与区域输电容量，优先选择靠近负荷中心或新规划输电走廊的区位。
（二）跨境互联趋势
跨境电力互联正在重塑秘鲁发电企业的市场格局。目前秘鲁与智利200MW互联线路建设已进入实质性阶段（属《安第斯电力一体化计划》），为中长期区域售电和跨境绿电交易提供政策与物理通道支撑，预计2025年投运后将开创跨境绿电交易的新模式。与此同时，秘鲁与厄瓜多尔现有138千伏互联线路的升级计划（规划升至220千伏）也在推进中，存量基础可为未来安第斯电力市场（含哥伦比亚）构建双向交易路径。投资者需密切关注由拉丁美洲能源组织（OLADE）和安第斯共同体推动的多边协调机制演进，这些制度安排将直接影响跨境电力贸易规则和收益分配模式。
（三）清洁能源新政
在清洁能源领域，秘鲁近期政策突破为相关企业创造了多重机遇。2024年颁布的《绿氢促进法》将氢能发展上升为国家战略，赋予项目开发土地征用优先权、15年税收减免（含所得税、增值税）等特殊便利，多家外国项目已获得首批示范项目许可。对于中资企业而言，这一政策窗口期带来了多重机遇，可与本土企业合作开发绿氢项目，尤其在制氢设备供应（如光伏制氢系统、电解槽）和储运技术等环节，出口潜力巨大。
与此同时，储能被纳入《电力法》修订草案，法律明确其作为独立市场主体的地位，可参与调频、容量等辅助服务市场，利马大区已启动首个100MWh电网侧储能试点。投资者建议关注容量补偿机制设计与激励细则出台时间节点。
对于光伏风电企业而言，更直接的利好是2024年重启的可再生能源（RER）拍卖机制，新机制将提供20年期电价锁定保障，配合政府最新发布的风光资源分布图（覆盖南部优质区域），可显著降低项目前期开发风险。投资者建议密切关注招标节奏与资源地分布细节。这些政策动向显示，秘鲁正通过制度创新加速能源转型，为具备技术优势的国际企业创造了战略机遇窗口。
结语
秘鲁的电力市场因其开放的外资政策、健全的监管框架以及明确的能源转型战略而备受瞩目，成为中资企业在拉美市场扩展业务的重要目的地。该国实行的“国民待遇加投资自由”原则、多样化的融资渠道以及稳定的经济基础为中资企业的投资提供了稳固的平台。同时，秘鲁在可再生能源领域设定的目标、输电网络的升级计划以及跨境电力互联互通带来的机会，与中国在技术方面的优势不谋而合，为双方合作提供了广阔的空间。
中资企业在投资过程中也需正视挑战，如土地产权问题和独特的工会文化等。只有通过合规运营和与当地企业的合作，才能充分利用秘鲁在绿氢生产和储能技术等方面提供的政策机遇，进一步开拓市场。随着中秘两国在“一带一路”倡议下的合作不断深化，秘鲁电力领域的投资有望实现互利共赢，成为两国合作中的一大亮点。
（原标题：观点 | 中南美洲电力投资环境系列文章：秘鲁篇）
来源：金诚同达
作者：
- 郑寰，金诚同达律师事务所高级合伙人；业务领域：跨境投资、能源与自然资源并购与重组、资本市场与IPO；联系方式：zhenghuan@jtn.com
特别声明：以上文章仅代表作者本人观点，不代表北京金诚同达律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。
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