原《办法》制定于2005年，是为了实施《核出口管制条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、《监控化学品管理条例》、《易制毒化学品管理条例》及《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等七部法规中规定的进出口许可证管理而制定的配套规章。

我们理解，修订原《办法》的必要性包括但不限于：

（1）随着《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》先后施行，原《办法》需要修订以有效实施上位法。最简单的例子是，原《办法》所实施的《核两用品及相关技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》和《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》四部法规已经被《两用物项出口管制条例》取代。

（2）原《办法》需要修订以反映中国当前的许可证管理实践。例如，商务部自2021年起已经实行两用物项许可证申领和通关的无纸化。

（3）原《办法》需要修订以更好地满足加强两用物项出口管制、维护国家安全和利益的需要。例如，随着中国近年来新列管若干物项，许可证申领的数量大幅增长，需要对两用物项许可证管理制度进行完善。

二、征求意见稿的主要内容及对原《办法》的修订

征求意见稿延续了原《办法》的结构，共分六章，分别是：总则，许可证的颁发、领取和使用，特殊情况的处理，监督检查，法律责任，以及附则。

征求意见稿第二条规定：“出口管制的两用物项出口许可证管理适用本办法。”就本办法的适用范围，可以从以下五个方面理解：

第一，本办法适用的是“两用物项”的出口许可证管理。两用物项在《两用物项出口管制条例》中已有定义，指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。具体范围则根据《两用物项出口管制清单》、临时管制公告以及“全面管制”原则确定。此外，根据征求意见稿在附则中的规定，核材料、易制毒化学品等其他物项也可以“参照本办法申领和使用”出口许可证。

值得注意的是，征求意见稿在附则中保留了原《办法》第四条的规定，即由商务部会同海关总署制定和调整《两用物项进出口许可证管理目录》并以公告形式发布。在2024年发布统一的《两用物项出口管制清单》后，曾存在是否还有必要另行制定该目录的疑问。我们理解，保留该目录可能是出于两方面考虑：

• 核材料、易制毒化学品等不属于两用物项（相应地也未纳入《两用物项出口管制清单》），但会参照本办法申领和使用出口许可证，因此通过制定该目录可以将这些物项和两用物项汇总在一起；
• 为绝大多数两用物项列明海关商品编号，便于通关申报。

与商务部此前多次指出的相一致，征求意见稿在此强调，海关商品编号仅供通关申报参考，海关商品归类结果不能作为判定是否属于两用物项的依据；不论目录中是否同时列明海关商品编号，出口目录中的物项均应依法办理两用物项出口许可证。

第二，原《办法》涵盖两用物项的进出口许可证（其标题就直接体现了这一点），而本办法适用的是两用物项的出口许可证管理。我们理解，原《办法》之所以涵盖进口许可证，是因为《监控化学品管理条例》和《易制毒化学品管理条例》均同时涵盖进口和出口；而《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》均仅适用于出口，因此其下位法也应仅适用于出口。不过，征求意见稿也在附则中规定，对于监控化学品进口、商用密码产品进口、易制毒化学品进口、放射性同位素进口，在获得相关行政主管部门的批准文件后，可以“参照本办法申领和使用”进口许可证。由此出发，与有的观点不同，我们理解商务部未来不会就两用物项的进口许可证管理制定另一部规章。

第三，凡是两用物项的“出口”，均应依照本办法取得许可证。对于“出口”的范围，依据《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》确定。征求意见稿第十五至十八条、第三十七条又特意规定，赴境外参展、邮政寄递出境、携带出境以及两用物项的过境、转运、通运、再出口等情形需取得许可证。

第四，与原《办法》一样，本办法所规范的是“许可证的颁发、领取和使用”。具体来说，出口经营者向商务部申请单项许可、通用许可以及商务部作出准予或不予许可决定的环节（下称前置程序）不在适用范围内；所适用的是，在商务部作出准予许可的决定之后，商务部委托的发证机构向出口经营者颁发许可证（下称发证环节），出口经营者使用许可证进行出口，以及发证机构、海关等对许可证使用情况进行监督检查等。商务部后续可能会就前置程序另行制定规章或对关于通用许可的现有规章进行修订。

第五，本办法仅规范或主要规范与单项许可有关的许可证管理。但根据征求意见稿第三十六条，获得通用许可或者以登记填报信息方式获得出口凭证的，“可参照本办法进行证件管理”。具体如何参照或者参照本办法的哪些条款，有待后续明确。

依照《两用物项出口管制条例》第十七条的规定，商务部既负责对两用物项出口许可申请作出准予或者不予许可决定，也负责颁发出口许可证件即发证。但与原《办法》一样，征求意见稿第四条规定，商务部将发证工作委托给商务部配额许可证事务局（下称许可证局）和省级商务主管部门（与许可证局一起被称为发证机构）。具体来说，商务部委托许可证局负责统一管理、指导、协调各发证机构的发证工作，省级商务主管部门（包括31个省、自治区、直辖市的商务厅/局，新疆生产建设兵团商务局，以及5个计划单列市商务局）在许可证局的统一管理下负责“委托范围内”的发证工作。征求意见稿没有具体规定“委托范围”或者说各发证机构的发证范围，可能会延续原《办法》第十一条的做法，即除许可证局向在京的中央企业发证外，各省级商务主管部门向本行政区内的出口经营者发证。

在实行无纸化管理的情况下，仅就发证本身而言，商务部（具体为安全与管制局）似乎可以自行办理而无需对外委托。但实际上，发证机构除受托发证之外还受托对许可证的使用进行监督检查（详见后文）。

如前所述，商务部自2021年起施行出口许可证无纸化管理。无纸化的核心是出口经营者取得的是许可证电子证件，海关通过联网查验许可证电子证件，并将许可证使用状态、清关情况等数据电文反馈商务部和/或发证机构。征求意见稿第六条以及将这一做法在规章层面固定下来。在实行无纸化管理后，纸质证件时代独有的问题（例如证件遗失）不会再发生，相应地征求意见稿删去了处理这些问题的条款（例如原《办法》第十六条、第二十九条）。

与原《办法》要求出口经营者凭商务部等主管部门的批准文件向发证机构申领许可证不同，征求意见稿去掉了这个申领程序，在第七条直接规定：发证机构依据商务部准予许可的电子信息发放许可证；出口经营者登录商务部业务系统统一平台领取许可证。换言之，在原《办法》下出口经营者需要申请两次，先是向商务部等主管部门申请出口许可，以取得批准文件，然后再凭批准文件并提交其他必要材料以申领出口许可证；而根据本办法只需要申请一次，即依照《两用物项出口管制条例》第十六条向商务部申请两用物项出口许可，在商务部准予许可的情况下发证机构会直接在系统上发证。这是征求意见稿的一大亮点，有利于减轻企业负担、促进合规贸易。

与《两用物项出口管制条例》第十五条相一致，征求意见稿规定，出口许可证应当载明范围、条件和有效期等相关内容，这些内容由商务部（具体为安全与管制局）决定，而不是由发证机构决定。

征求意见稿第八至十四条对许可证的使用、变更、注销作出了规定，对原《办法》作出多处修订，体现了为合规贸易提供更多便利的理念：

1. 总体要求：出口经营者应严格按照两用物项出口许可证载明的范围、条件和有效期使用许可证，这是对《两用物项出口管制条例》已有规定的重申。

2. 许可证的有效期：与原《办法》相同，许可证有效期不超过1年，但征求意见稿：（1）取消了跨年度使用时在有效期内只能使用到次年3月31日的限制；（2）新增可以申请延期一次的规定。

3. 许可证的报关使用：与原《办法》相同，一般实行“一批一证”制，即每份许可证只能报关使用一次；同一合同项下的同一商品如需分批出口，出口经营者可以在申请许可时提请商务部（具体为安全与管制局）按分批出口次数签批相应份数的许可证，但同一单申请分批数量最多不超过12批。征求意见稿的修订包括：

• 在“一批一证”制前增加了“一般”二字，说明在例外情况下可以使用多次；
• 对“只能报关使用一次”的含义进行扩充，即对1个自然日内同一个合同项下、多份报关单中海关商品编号相同的同一商品，海关可依出口经营者的申请进行数量加总后对一份许可证作核注，并按单份许可证对应的实际清关总量向商务部反馈数据；
• 取消了原《办法》规定的“一证一关”制（指每证只能在一个海关报关使用），不限定出口经营者必须在特定海关报关；
• 针对实践中出现过的问题，明确要求海关报关单的相应申报项目应分别与两用物项出口许可证载明的管制物项、出口商、出口目的国家和地区等关键要素信息相符（原《办法》规定的是许可证载明的出口商、发货人应分别与海关报关单的经营单位、发货单位相一致）。

4. 关于准予出口数量：出口经营者应严格按照两用物项出口许可证载明的范围包括数量出口。但与原《办法》相同，征求意见稿允许大宗、散装的两用物项的报关数量可以比许可证所列出口数量高出不超过5%（即允许不超过5%的溢装数量）。

5. 许可证的变更：原《办法》规定，如需对证面内容进行更改的，应重新申请许可证，即并无变更许可证的条款。征求意见稿依照《两用物项出口管制条例》第十八条，区分两类情况予以规定：如需改变两用物项的种类、出口目的国家和地区、最终用户、最终用途等关键要素的，应当重新申请两用物项出口许可；如需改变两用物项出口涉及的其他非关键要素的，应向商务部（具体为安全与管制局）提出变更申请，获得批准后，发证机构将颁发新的许可证。征求意见稿还明确，如海关商品编号发生变更但不涉及出口管制要求变化，已领取的许可证在有效期内可以继续使用，而无需申请变更许可证上的海关商品编号。从提高可操作性的角度，征求意见稿在后续修改完善时似乎可以考虑明确“出口目的地国家和地区”指的是进口国（地区）还是最终目的国（地区）抑或二者都涵盖在内，并列出常见的非关键要素（例如贸易方式、运输方式、付款方式、报关口岸等）。

6. 许可证的核销：发证机构依据海关反馈的实际清关数据核销两用物项出口许可证。出口技术的，按照出口经营者实际出口技术情况核销，这意味着发证机构将在较大程度上依赖于出口经营者对实际出口情况的报告。

征求意见稿第三章“特殊情况的处理”对原《办法》的同名第三章做了修订，主要内容如下：

1. 第十四条关于大宗、散装的两用物项准予出口数量的规定实际上是关于许可证使用的规定，上文已述及。

2. 第十五条关于赴境外参展/办展的规定相比原《办法》没有实质性修订，主要是删去了“凭出境经济贸易展览会审批部门批准办展的文件”申请出口许可的文字，原因是目前已经没有对赴境外参展/办展的一般性审批要求。

3. 第十六条是对原《办法》第十二条和第二十条的合并，无实质性修订。

4. 第十七条在原《办法》第二十一条就随身携带出境予以规定的基础上增加了对邮政寄递出境的规定。

5. 第十八条规定，对于民用飞机零部件的两用物项出境维修、备品备件出口另有规定的，从其规定。此处的“另有规定”指的是《民用航空零部件出口分类管理办法》（2006年8月1日商务部、海关总署令第6号）。征求意见稿主要是将原《办法》中的“以特定海关监管方式出口”修改为“出境维修、备品备件出口”，从而与《两用物项出口管制条例》的表述相一致。

6. 第十九条规定，两用物项出口涉及依法需要取得相关管制物项出口经营资格和出口商品配额的，出口经营者须具备相应的资格条件。主要是将原《办法》中的“国营贸易管理”修改为“依法需要取得相关管制物项出口经营资格”。值得注意的是，除监控化学品外，两用物项出口目前均不要求取得出口经营资格，这一修订似乎主要是为未来留有余地。

我们理解，第十五至十九条（除第十五条第二款外）实际上都是关于申请出口许可即前置程序的规定或者与其他法律法规相衔接的规定，并不是关于发证环节的规定，因此在本办法的定位不变的情况下规定在此的必要性似乎不大。就第十五至十七条而言，如果能够对“按规定”申请出口许可中的“规定”的具体内容予以明确，则对实践的指导意义将更大。

征求意见稿第四章“监督检查”对原《办法》的同名第四章作了修订，除依照《两用物项出口管制条例》增加了关于许可证变更或重新申请的规定（上文已述及）以及出口管制相关文件保存期限的规定外，主要修订包括：

1. 关于发证机构的监督检查：

• 将“定时”检查许可证的使用情况修改为“每月”检查；
• 要求发证机构督促出口经营者及时报告实际出口运输、运抵、安装、使用以及发现最终用户、最终用途出现异常等情况。这是对《两用物项出口管制条例》第十八条、第二十五条等条款的落实。

2. 关于各发证机构的自查：明确各发证机构须每半年进行一次自查。

由于《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》已对出口管制有关违法行为的法律责任做了比较全面的规定，征求意见稿主要是重申对有关违法行为依照前述法律法规进行处罚。

征求意见稿对前述法律法规的补充主要包括：

1. 第二十七条第二款明确，出口经营者实际出口的管制物项、出口目的国家和地区、最终用户、最终用途等关键要素与两用物项出口许可证信息不一致的，视为未经许可擅自出口。

2. 第三十一条对赴境外参展/办展涉及的违法行为专门予以规定，即未将属于两用物项出口许可管理的非卖展品按期如数运回并由海关核销的，由海关按有关规定处理，并将有关情况通知商务部；商务部可给予相关出口经营者警告，或者对其处一万元以下罚款。这是原《办法》已有的规定，征求意见稿无实质性修订。

三、建议

如上所述，征求意见稿将两用物项出口许可证的无纸化管理在规章层面固定下来，取消了许可证的申领程序，新增许可证延期的规定，扩充“只能报关使用一次”的含义，取消“一证一关”的限制，将对合规贸易起到积极的促进作用。

出口经营者今后需要按照本办法的规定领取和使用两用物项出口许可证。从事两用物项研发、生产、销售的企业、科研机构应当认真研究征求意见稿的规定，结合本单位实际情况评估影响，并在必要时向商务部提出合理的意见建议（意见反馈截止日期为2025年10月16日）。

此外，商务部后续可能还会就两用物项的通用许可、出口凭证以及两用物项的过境、转运、通运、再出口等制定规章或修订现有规章，出口经营者应予关注。

（原标题：百尺竿头进一步——《两用物项出口许可证管理办法（修订草案征求意见稿）》简析）

来源：出口管制和制裁

作者：任清，北京市环球律师事务所合伙人；联系方式：renging@glo.com.cn