2025年11月19日，欧盟委员会颁布两项“简化”其数字法的提案。欧盟理事会和欧洲议会已经开始审议。对全球数据和人工智能治理来说，这是之后两到三年最重要的动向之一。

可从三个角度加以分析：

• “简化”有外部动因，也有内部动因，二者都很重要；
• 有的“简化”共识坚实，有的“简化”很难按目前的提法顺利通过；
• 从我国立场出发，一方面应更加重视借此实现再平衡的欧盟数字法，另一方面可以吸取其平衡多方、求得妥协的经验。

一、欧盟数字法“简化”的动因

欧盟数字法“简化”主要有两方面的内部动因和两方面的外部动因。不同动因交错作用，形成错综复杂、反复多变的监管格局。

（一）欧盟数字法立法质量参差不齐，是内部动因之一

有的法律前期准备比较厚实，立法协商比较充分，质量就高一些；前期准备相对单薄，立法过程“大干快上”，质量就没有保证。

特别是《人工智能法》（AI Act），整个立法过程只有七年时间。由于时间太紧张，2023年下半年主要的立法协商当中，少有对具体条款成效的探讨评估，更多是各有权机关仓促间就可接受的安排达成交易。尽管之后一直通过各种程序“补漏”，直到今天，还是有不少问题。

（二）欧盟的人工智能执法资源不足，是内部动因之二

从2023年底欧盟委员会筹建人工智能办公室，就一直在设法延揽熟悉人工智能，特别是有技术和工程经验的人才。

然而，人工智能办公室作为公共机关，人员薪酬、计算资源都和头部人工智能企业有很大差距。服务精神可以吸引个别的人才，但很难解决全面开始执法后系统性的人才缺口。批量招聘还在进行中。鉴于此，需要更多时间补齐人才缺口、起草关键监管文件。

（三）欧盟主要企业通过游说联盟和成员国政府持续施压，是外部动因之一

欧盟数字产业相比中美，可以说得上羸弱，但在人工智能方面有亮点。传统工业企业结合人工智能的场景比较丰富，Mistral等初创企业有持续追赶前沿的能力。通过“欧洲人工智能冠军倡议”（EU AI Champions Initiative）和德国法国政府等渠道，产业界得以充分表达其诉求。

2025年11月18日，法德两国在提案发布前一天召开数字主权峰会（Digital Sovereignty Summit），各方悉数到齐。会上，德法两国重申将联手捍卫欧盟数字主权，推动欧盟在6G、量子通信、人工智能等关键领域实现技术自主。德国和法国企业在计算基础设施、量子技术、健康产业、国防以及无人机等多个领域宣布合作与投资计划。

（四）美国多家主要企业通过游说联盟和美国政府施压，是外部动因之二

美国企业对待欧盟数字法的态度颇为复杂。一方面，其中部分企业，特别是过去几年因个人数据保护执法遭受巨额罚款的企业，对欧盟数字法持强烈反对态度；另一方面，已经将数据隐私、安全可控打造为其竞争优势的企业，又是欧盟制定和实施严格数字法的主要推手。无法一概而论。2024年来，由于美国国内政治格局变化，前一类企业的诉求在美国与欧盟的交往中表达更加充分。

实践是复杂的。驱动“简化”的内外动因比上述因素复杂得多，比如欧盟内部各机构间的矛盾，恐怕需要一本专著来描述。篇幅所限，一概略去。

二、欧盟数字法“简化”的前景

结合欧盟数字法核心内容和“简化”动因，可以分析提案所拟议修改的前景。动因强烈、理据坚实、有共识的修改更有希望通过，反之难以通过。

（一）首先，尽管欧盟宣传将“一揽子”简化数字法（所谓Digital Omnibus），实际提案却有两项

一项包含针对个人数据保护和数据权属的法律，特别是《通用数据保护条例》的修改提议，另一项则是专门针对《人工智能法》的修改提议。

换言之，“一揽子”的修改提案有两个。对于分歧比较尖锐的立法修法，这种拆分议程的策略可以达到宜快则快、宜缓可缓的效果。在欧盟理事会和欧洲议会审议过程中，如果达成交易，还可以在不同节奏的提案间腾挪内容。

（二）其次，针对个人数据和数据权属的修改，整体而言变数较大

可以预期欧盟理事会、欧洲议会和其他有权机关将在后续审议和协商中提出较多意见，也许需要两到三年才能尘埃落定。

一方面，像“合并事件报告机制”这样切实裁汰繁冗、降低负担的修改，争议并不大；另一方面，其中对产业界诉求体现最集中的修改，特别是对个人数据（假名化、匿名化）定义的修改和放宽个人数据用于训练人工智能的依据，将直接削弱基本权利保障，很难按原样通过。

（三）再次，针对《人工智能法》的修改，预期将会比较顺利

一方面，其中很多修改或者是之前没有来得及完成的“补漏”，或者是确实比较合理——比如放宽对个人（敏感）数据用于检测和纠正偏误的限制；另一方面，对于一些分歧相当尖锐的条款，特别是延期实施高风险人工智能应用相关规则的条款，欧盟委员会在最后敲定提案时也做了一些让步，比如没有写定延长的期限。

进一步说，《人工智能法》要改，至少是要“补漏”，共识比较强；《人工智能法》很快全面生效，再不改，来不及。因此专门做一个更现实、能谈妥的提案。

（四）最后，欧盟委员会提出修改哪些条款，很重要；各方台面下商定不修改哪些条款，很可能更重要。也就是所谓的“沉默震耳欲聋”

不妨还是从人工智能立法的角度举例，至少有三方面的“不改”值得关注：

• 一是没有全面打开人工智能版权问题这个“潘多拉魔盒”，更没有相应重启《版权指令》的修改。虽然相关方仍在推动，但至少这一次没有成功。
• 二是没有“简化”《产品责任指令》，这也是一部对人工智能而言重要性不亚于《人工智能法》的法律。
• 三是没有“简化”监管通用目的模型（大模型）的规则，因为此处凝聚了欧美产业界的共识。

值得补充的是，有些“简化”条款可能带来更高的监管要求，特别是将通用目的人工智能系统（模型是系统的组件）的监管权力从相关资源几近于零的成员国集中到欧盟人工智能办公室的修改。是否确属“简化”，需要具体分析。

三、我国如何对待欧盟数字法“简化”

综合欧盟数字法的实施历程、“简化”动因、发展前景和我国相关讨论，未来理应更加重视欧盟的数字法，重点解析其实现妥协平衡的机理和方法。

（一）欧盟数字法的这一轮“简化”，可以定性为在法律充分适用、显示成效局限之后，由欧盟和美国相关方主导的内容调适和利益再平衡。或者类比国内的《人工智能示范法》1.0版到3.0版，可称其为欧盟数字法2.0。一方面解决立法过程遗留的问题，另一方面在时势转移之后，基于权力格局的变化，同向移动重点条款上利益平衡的位置。

遗憾的是，作为重要相关方，中国企业的参与应该说很不充分。这一点既有欧盟的原因，自身也没有把握机遇窗口。

（二）欧盟数字法的“简化”如顺利实现，将有四方面后果:

• 一是体系得以保留。不仅保留了所有主要的数字法，《云和人工智能发展法案》《数字公平法案》也得以保留。
• 二是质量有所提升。既包括个别法律内部的质量提升，也包括不同法律之间衔接更加融贯。
• 三是利益平衡更充分。至少按目前的提法，对欧美产业界的利益体现比较充分。
• 四是沿着这个方向，可以期待欧盟数字法体系在欧美的影响力和接受程度进一步上升。在全球范围的影响力可能也会上升。

（三）我国应更加重视欧盟的数字法体系。有四点考虑:

1、欧盟仍是我国诸多数字企业的优势市场，其数字法体系的变动涉及许多经济价值。

2、特别是在这一轮“简化”中，欧盟和美国的机构在立场和利益上展现出一定分化的态势，欧美内部机构关系也十分复杂，为容纳更加多元的制度方案留出不少的缝隙。

3、事后、被动、“开盲盒”式的合规，总是比不上事前、主动、参与立法的合规。如果欧盟的制度构建打开了更多缝隙，积极表达立场、以立规促合规自然有更高的性价比。

4、因此，我国既要研究应对，也要重视游说。

其四，拓展相关研究的视角与方法，为中国问题提供更加深入、丰富的智力支持。我国人工智能立法的模式和策略选择是当前的重要问题，欧盟数字法体系的建成、使用和版本升级是当前世界范围内相当独特的样本。

在此之间，应当更加重视对欧盟数字法立法和修法过程的研究，重点关注实质参与各方、各方利益诉求、诉求表达策略、利益协商过程、彼此胜负妥协和最终的文本表达。

说得俗一些，就是谁想要什么，谁得到什么，又是为什么。为中国在重要问题上实现妥善平衡提供实用的指引。而条款文本的规范研究只是很小一部分。

来源：数字社会发展与研究

作者：朱悦，同济大学法学院助理教授、上海市人工智能社会治理协同创新中心研究员

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