摘要：欧盟《外国补贴条例》（FSR）自2023年7月正式实施以来，已迅速发展为欧盟层面规制第三国财政资助、维护内部市场公平竞争秩序的重要制度工具。该条例通过引入独立于传统竞争法与贸易救济措施之外的监管框架，填补了欧盟在识别和应对外国补贴对内部市场竞争扭曲方面的制度空白。FSR以“外国财政资助”为核心监管对象，构建了涵盖强制性事前申报、欧盟委员会依职权调查、现场检查（包括黎明突袭）以及多因素竞争影响评估在内的完整审查机制，适用范围横跨经营者集中交易、欧盟公共采购以及其他可能影响内部市场的经营活动。对于涉及欧盟并购、参与公共招标或在经营过程中接受第三国政府或公共机构资金支持的中国企业而言，FSR已构成不可忽视的合规考量因素。
本文围绕FSR的立法背景与制度目标、关键法律概念与认定标准、主要适用场景与申报触发条件、欧盟委员会的调查程序与执法工具等核心问题展开系统分析，并结合近期欧盟层面的执法实践，对潜在合规风险进行系统梳理，为中国企业有效识别和应对FSR下的监管挑战提供合规建议。
关键词：外国补贴、欧盟内部市场、扭曲竞争、公共采购、申报义务、合规管理
欧盟《外国补贴条例》（Regulation(EU)2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market[1]，简称“《外国补贴条例》”或“FSR”）由欧盟议会和欧盟理事会于2022年12月正式通过，随后该条例于2023年1月12日生效，并自2023年7月起开始适用。此外，2023年7月10日，欧盟委员会发布《实施条例（2023/1441）》，对《外国补贴条例》中有关外国补贴背景下集中事项的通报程序及通报内容、采购投标的通报程序及通报内容、计算时限的规则以及初步审查和启动深入调查的程序规则进行了细化规定。《外国补贴条例》系在欧盟委员会提出立法倡议的基础上制定，旨在弥补现有欧盟竞争与贸易规则在规制第三国补贴方面的制度缺口。欧盟认为，传统贸易防御工具（如反补贴、反倾销措施）主要针对进入欧盟市场的进口商品，对企业在欧盟内部市场活动中因接受第三国财政资助而产生的竞争扭曲情形覆盖有限，有必要建立一套独立且横向适用的监管机制，以系统性识别、评估并应对外国补贴对欧盟内部市场公平竞争秩序的潜在扭曲影响。
围绕上述立法目标，《外国补贴条例》以“外国补贴”为核心概念，构建了包括企业经营者集中交易事前强制申报机制、欧盟公共采购项目事前申报机制以及欧盟委员会依职权开展的主动调查机制在内的综合监管框架，对可能受到外国补贴影响的市场行为实施全流程审查与干预。
一、“外国补贴”与“扭曲市场”的认定标准
《外国补贴条例》以“外国补贴是否扭曲欧盟内部市场”为核心监管逻辑。原则上，只有当相关财政资助首先被认定构成条例意义上的“外国补贴”，并进一步被评估为已经或可能对欧盟内部市场的公平竞争产生扭曲影响时，欧盟委员会方可依据该条例启动调查程序并采取相应的纠正或补救措施。因此，对“外国补贴”及“市场扭曲”的认定，构成《外国补贴条例》适用的起点和基础。
（一）“外国补贴”的认定标准
根据《外国补贴条例》第3条的规定，“外国补贴”是指第三国通过任何形式的财政资助，向在欧盟从事经济活动的企业或企业集团提供的、能够赋予其经济利益的支持措施。[2]
在资金来源上，《外国补贴条例》所指的财政资助，并不限于第三国中央政府或地方各级公共当局直接提供的支持，还包括任何可归因于第三国的外国公共机构（包括公共实体（public entity）或私人实体（private entity））所实施的经济资助行为。尽管条例未对“公共实体”作出明确定义，但明确列示了一系列用于判断相关行为是否应归因于第三国的考量因素，包括但不限于该实体的组织特征、其运营所在国的法律与经济环境，以及政府在相关经济领域中的角色和影响力等。
在涉及私人实体提供财政资助的情形下，欧盟委员会在官方解释中进一步明确：当某一私人实体系根据第三国政府的指派或委托而实施相关行为时，该等私人实体的财政资助，可被视为来源于第三国[3]，从而纳入“外国补贴”的认定范围。
就资助形式而言，《外国补贴条例》采取了开放式列举方式，涵盖多种可能赋予企业经济利益的财政资助手段，包括但不限于：
- 以资本注入、赠款、贷款、贷款担保、财政激励、弥补公共部门财务负担或债务豁免等形式进行的资金或债务转移；
- 通过税收减免或豁免；
- 在未获得适当对价的情况下授予特殊或排他性权利；
- 提供或购买货物、服务等行为。
（二）“扭曲市场”的认定标准
在确认相关财政资助已构成《外国补贴条例》项下的“外国补贴”之后，条例进一步要求评估该外国补贴是否已经或可能对欧盟内部市场的竞争秩序造成扭曲。根据《外国补贴条例》第4条[4]的规定，只要某项外国补贴改善了受益企业在欧盟内部市场中的竞争地位，并在此过程中对内部市场竞争产生了实际或潜在的不利影响，即应被认定为构成对欧盟内部市场的扭曲。
在具体认定过程中，欧盟委员会将综合考量多项相关因素，以判断外国补贴对内部市场竞争的影响程度，包括但不限于：
- 外国补贴的金额和性质；
- 受益企业的具体情况，包括其规模以及所处的相关市场或行业结构；
- 企业在欧盟内部市场中的经济活动水平及其变化情况；
- 外国补贴的目的、附带条件及其在欧盟内部市场中的具体用途等。
在上述一般性评估框架之外，《外国补贴条例》第5条进一步列举了若干被推定为“最可能扭曲内部市场”的外国补贴类型，以强化执法的可预期性。这些情形主要包括：
- 向处于困境状态的企业提供补贴从而维持其持续经营；
- 对企业债务提供无限担保；
- 不符合《经合组织官方支持出口信贷安排》的出口融资措施；
- 直接促进企业经营者集中交易实施的外国补贴；
- 使企业能够提交具有不正当竞争优势的投标，并据此可能获得欧盟公共采购合同的外国补贴。
同时，《外国补贴条例》亦在第4条中引入了若干低风险推定规则及例外情形。具体而言，如企业在任何连续三年期间内获得的单一第三国的外国补贴总额不超过400万欧元，原则上应被视为不太可能对欧盟内部市场造成扭曲；此外，如企业在任何连续三年内、按单一第三国分别计算所获得的外国补贴金额未超过欧盟“微量援助”（de minimis）规则所设定的相关门槛，则该等外国补贴通常不应被视为扭曲内部市场。另需指出的是，若外国补贴旨在弥补自然灾害或其他特殊事件所造成的损害，则在相应范围内，亦不应被认定为对欧盟内部市场构成扭曲。
二、《外国补贴条例》的适用情形
（一）经营者集中交易中的申报要求与审查机制
《外国补贴条例》在经营者集中交易领域建立了一套独立于欧盟传统竞争法控制体系之外的事前申报与实质审查机制，专门用于识别和规制外国补贴在经营者集中交易中对欧盟内部市场竞争秩序造成的扭曲影响。
《外国补贴条例》第20条和第21条规定，一项经营者集中交易是否触发强制申报义务，取决于以下两个条件：
- 交易中至少有一方在欧盟境内实现的营业额达到5亿欧元；
- 参与集中交易的企业在过去三年内自第三国获得的各类财政资助总额超过5000万欧元。
同时满足上述两项条件的集中交易，相关经营者即负有向欧盟委员会进行事前申报的义务。申报时间点应在集中交易实施之前，且不得早于交易协议签署、公开要约宣布或取得控制权之时。在实体审查范围上，欧盟委员会的评估原则上限于与该集中交易具有直接关联的外国补贴，并仅考察发生于交易前三年内的相关财政资助。
在程序设计上，《外国补贴条例》沿用了与欧盟并购控制（Merger Control）相似的“两阶段审查”结构。第一阶段为不超过25个工作日的初步审查，欧盟委员会将在该阶段对是否存在外国补贴及其可能扭曲内部市场的初步迹象进行评估；如欧盟委员会认为存在外国补贴可能扭曲内部市场的充分迹象（sufficient indications），则将启动第二阶段的深入调查，期限原则上不超过90个工作日。在深入调查阶段，如相关经营者拟通过提出承诺措施以消除或缓解竞争扭曲，应在深入调查启动后65个工作日内提交相应承诺。因承诺措施的提出与评估需要，欧盟委员会有权将审查期限进一步延长15个工作日。
在审查期间，相关集中交易原则上须处于“暂停实施”状态。违反该义务的，可能面临高额罚款，并在严重情况下被要求采取事后补救措施，包括拆分已实施的集中交易。如欧盟委员会最终认定相关外国补贴对欧盟内部市场造成扭曲，且企业未提出或未能有效履行足以完全消除该等扭曲的承诺措施，欧盟委员会有权作出不利决定，禁止集中交易；对于已实施的集中交易，则可要求经营者解除集中状态，包括通过解除合并、处置已收购的股份或资产等方式，以恢复欧盟内部市场的有效竞争。
（二）欧盟公共采购中的申报要求与审查
相较于经营者集中审查，《外国补贴条例》在公共采购领域建立了一套针对性更强的事前申报与实质性审查机制，重点防范外国补贴使经营者在欧盟公共采购中获得不当竞争优势，从而破坏公共采购程序的公平性和透明度。
根据条例第28条的规定，当一项公共采购或框架协议的估算价值达到2.5亿欧元，且投标企业在过去三年内从单一第三国获得的外国经济资助达到400万欧元时，即触发强制申报义务。
在申报形式上，《外国补贴条例》在公共采购领域区分了“申报（notification）”与“声明（declaration）”两种不同形式。根据第29条，经营者如在过去三年内从第三国获得了符合上述申报条件的外国经济资助，须就该经济资助向招标机构提交完整申报；此外，未满足上述条件的其他经营者也须提交一份声明，列出所收到的所有外国经济资助，并确认所收到的外国经济资助依照第28条第无需进行申报。
在程序上，欧委会同样适用初步审查与深入调查的两阶段机制。欧委会在收到完整申报或声明后，应在20个工作日内完成初步审查，以判断是否存在外国补贴以及该补贴是否可能使相关投标形成具有不当优势的迹象；如存在充分迹象，欧盟委员会将启动深入调查，原则上应在110个工作日内完成，在有正当理由的情况下，欧委会可与经营者协商将此期限延长20个工作日。在调查期间原则上中止合同授予，但不影响公共采购程序的其他环节继续进行。若欧委会最终认定外国补贴导致投标存在不当优势，而企业未提出充分有效的承诺措施，欧委会可作出禁止将合同授予该经营者的决定，招标机构须据此排除相关投标。
（三）欧盟委员会的主动调查权
除事前申报机制外，《外国补贴条例》还赋予欧盟委员会广泛的依职权主动调查权，以弥补申报制度可能存在的覆盖盲区。根据条例第9条规定，欧盟委员会可基于任何来源的信息——包括成员国通报、第三方举报、市场线索或其他情报——主动启动对涉嫌扭曲欧盟内部市场的外国补贴的审查。在此情形下，触发第28条或第20条的申报门槛并非启动调查的必要条件。
主动调查程序在程序结构上与事前申报案件基本一致，包括初步审查与深入调查两个阶段，并可伴随信息请求、现场检查以及对第三国境外企业采取的调查措施。调查期间，欧盟委员会可要求企业提供相关文件及数据，以核实外国补贴的性质、金额及其对欧盟市场的潜在扭曲效应。
需要注意的是，在公共采购领域，条例对依职权调查的法律后果作出明确限制：即便调查确认存在外国补贴，也不得基于该调查结果撤销已作出的合同授予决定或终止既有合同。此规定体现了条例在维护公共采购程序稳定性与公平性方面的平衡，同时保证欧盟委员会在非申报情形下仍可开展监督与干预，以识别可能扭曲内部市场的外国补贴行为。
（四）法律后果
根据《外国补贴条例》第16条和17条，企业如拒绝配合调查、提供不完整或不准确信息，甚至故意提交误导性资料，欧委会不仅可以在事实基础不足的情况下作出不利推定，还可依法处以最高不超过相关主体上一财年总营业额的1%罚款或每延迟一天最高不超过相关主体上一财年平均日总营业额的5%的周期性罚金。
三、《外国补贴条例》下的调查程序与企业义务
（一）欧盟委员会的调查程序
在《外国补贴条例》框架下，无论调查源于强制申报还是欧盟委员会依职权启动，调查程序均遵循一套相对统一的执法路径。根据第10到第12条的规定，欧委会在调查外国补贴是否扭曲内部市场时，通常分为初步审查阶段和深入调查阶段，并可在必要情况下辅以临时措施。
在初步审查阶段，欧委会将基于已掌握的信息，初步判断所审查的经济资助是否构成外国补贴以及该补贴是否可能对欧盟内部市场竞争造成扭曲。为此，欧委会有权向相关企业或第三方发出信息请求，要求其在规定期限内提供与外国经济资助、补贴用途及市场影响相关的资料。若在该阶段未发现足以支持进一步调查的迹象，欧委会可直接终止调查程序。如初步审查显示存在充分迹象，欧委会将启动深入调查阶段。在深入调查阶段，欧委会将对外国补贴的性质、规模、条件及其对市场竞争的具体影响进行全面评估，并可持续向企业提出补充信息的要求。欧委会应在深入调查启动后的18个月内作出决定。
《外国补贴条例》还明确赋予了欧盟委员会开展现场检查的法定权力，第14条授权欧委会在欧盟境内对企业的经营场所实施不经事先通知的突击检查，即通常所称的“黎明突袭”。在此类检查中，欧委会调查人员有权进入企业办公场所，查阅账簿、业务记录及其他与调查相关的任何资料，并可提取或要求复制副本。
在调查过程中，如欧委会认为有充分迹象表明一项经济资助构成外国补贴并扭曲内部市场，且存在对内部市场竞争造成严重且不可弥补损害的风险时，可以采取临时措施。此类措施包括要求企业在公平合理条件下开放其通过补贴获得的关键设施、禁止实施特定投资或许可相关资产等。但条例明确禁止在任何公共采购程序中实施临时措施，以保障采购程序的确定性与连续性。
（二）关于突袭调查
在依职权主动调查框架下，《外国补贴条例》赋予欧盟委员会较为广泛的调查取证权力，其中包括在特定条件下实施突袭检查（即“黎明突袭”）。该机制延续并借鉴了欧盟竞争法执法中的做法，旨在防止企业在调查启动后转移、隐匿或销毁关键证据，从而提高执法的有效性。
根据《外国补贴条例》的相关规定，欧盟委员会在开展调查时，有权向企业发出信息请求，并在获得必要授权的情况下，对企业在欧盟境内的营业场所实施现场检查。检查措施通常包括进入企业办公场所、查阅账簿和业务记录、复制或提取相关文件、调取电子数据，以及就与调查事项相关的问题向企业管理层或员工进行询问。对于拒绝配合、提供不实信息或妨碍检查的行为，条例授权欧盟委员会处以较高比例的罚款或定期罚款。
对于在欧盟设有子公司、分支机构或运营实体的中国企业而言，黎明突袭并非理论上的风险，而是在FSR执法逐步常态化背景下具有现实可能性的合规挑战。2024年4月，欧委会主动对同方威视（Nuctech）启动了FSR调查。作为调查行动的一部分，欧委会官员对该公司位于波兰和荷兰的办公场所执行了“黎明突袭”，现场查阅了电子文件、财务记录及内部通信等资料。此次行动标志着欧委会首次公开动用FSR下的现场检查权。[5]继同方威视案后，欧委会的“黎明突袭”范围扩展至数字经济领域。据媒体报道，2025年12月欧委会对跨境电商平台Temu进行了类似的突袭检查。此举被认为是已经公开的欧委会依据《外国补贴条例》对中企进行的第二次的“黎明突袭”。[6]
在实践中，突袭检查往往具有突发性强、时间紧迫、信息密集等特点，如企业缺乏事前准备，极易因程序性失误或不当应对而引发额外合规风险。
四、《外国补贴条例》下的企业应对建议
（一）建立系统化的补贴识别机制
企业应在合规管理体系中建立系统化的外国财政资助识别机制，重点关注来自第三国政府及其关联公共机构的各类经济支持，包括资金拨付、融资安排、担保、税收优惠及其他可能赋予企业经济利益的支持形式。鉴于《外国补贴条例》对“外国补贴”的认定采取广义标准，企业不应仅限于识别直接补贴，还需在合规审核中穿透母公司、子公司及关联企业层面，确保信息的完整性与可验证性，为潜在申报和审查提供充分依据。
（二）并购及其他集中交易尽职调查中的外国补贴审查
在并购交易及其他经营者集中交易的尽职调查和内部合规审核中，应将外国补贴审查纳入常规风险评估流程。考虑到《外国补贴条例》下的并购审查以是否构成欧盟法意义上的“经营者集中（concentration）”为前提，在进行反垄断申报义务评估的同时，应同步评估是否触发外国补贴申报条件，并将潜在申报义务、审查周期及“暂停实施”风险纳入交易结构设计和时间安排，以降低交易延误或被欧盟委员会阻止的风险。
（三）欧盟公共采购项目的投标合规前置审查
企业在参与高价值欧盟公共采购项目之前，应提前开展针对外国财政资助的合规自查，重点评估是否存在触发申报义务的外国经济资助及其可能对投标竞争条件产生的不当影响。鉴于《外国补贴条例》在公共采购领域设立了独立的申报与审查机制，企业不应仅以公共采购规则合规为判断标准，而应将外国补贴风险作为投标决策、报价策略及合同履约前置审查的重要考量因素。
（四）调查应对与信息披露的内部协调机制
在面临欧盟委员会调查时，企业应建立统一的信息收集、审核及对外披露机制，确保提交信息的准确性、一致性及可核查性。《外国补贴条例》对不配合调查或提供不实、误导性信息设置了严厉法律后果，因此，调查应对已成为企业合规管理的重要组成部分。企业应提前制定应对预案，明确内部责任分工，并确保各相关部门在信息准备、提交及沟通环节的协同与合规。
（五）黎明突袭应对及合规预案建设
鉴于欧盟委员会在依职权主动调查框架下可能实施黎明突袭，建议企业建立完善的应急响应机制，明确突袭发生时的内部协调团队及信息流转渠道，确保法务、合规、财务及信息技术部门能够迅速、高效地响应执法行动。与此同时，应确保账簿、合同及电子数据管理体系的规范化与可追溯性，建立标准化的资料调取和复核程序，以便在突袭期间能够及时、完整地提供欧盟委员会所需信息。此外，针对现场应对，企业可提前对相关管理层及员工进行专业培训，使其熟悉突袭程序及法律边界。
（六）从被动合规到前置管理的合规理念转型
总体而言，《外国补贴条例》要求企业将合规管理从事后应对调查转向事前识别与风险预判。通过在交易尽职调查、投标决策和内部审核中提前引入外国补贴评估机制，企业不仅能够降低违规风险，还可提升在欧盟监管框架下开展经营活动的可预期性与稳定性，同时增强企业对潜在申报义务、审查程序及法律责任的主动管理能力。
五、总结
自2023年7月正式生效以来，欧盟《外国补贴条例》（FSR）已成为企业在欧盟境内开展并购、经营者集中交易及公共采购活动的关键合规维度。企业如欲在欧盟市场顺利运作，必须准确理解“外国补贴”与“扭曲内部市场”的认定标准，系统识别来自第三国政府及其关联公共机构的各类财政资助，包括直接资助、间接支持及通过母公司、子公司或关联企业获得的潜在利益。在此基础上，建议企业将外国补贴评估前置至交易结构设计、投标决策及内部合规管理流程中，以提升跨境交易与市场竞争行为的可预期性、透明度和战略可控性，有效防范潜在的监管干预及调查风险。
注释
[1]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2560
[2]Article 3.1 For the purposes of this Regulation,a foreign subsidy shall be deemed to exist where a third country provides,directly or indirectly,a financial contribution which confers a benefit on an undertaking engaging in an economic activity in the internal market and which is limited,in law or in fact,to one or more undertakings or industries.
[4]Article 4(1)A distortion in the internal market shall be deemed to exist where a foreign subsidy is liable to improve the competitive position of an undertaking in the internal market and where,in doing so,that foreign subsidy actually or potentially negatively affects competition in the internal market….
[5]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_3019。
[6]https://www.ccpitzj.gov.cn/art/2025/12/12/art_1229557691_51009.html。
来源：威科先行
作者：
- 张国勋，中伦律师事务所高级顾问；联系方式：电话：+86 10 5087 2905，邮箱：zhangguoxun@zhonglun.com
- 于治国，中伦律师事务所合伙人；主要执业领域：贸易合规和救济；联系方式：邮箱：yuzhiguo@zhonglun.com
- 王大坤，中伦律师事务所资深律师；业务领域：贸易管制和经济制裁、国家安全审查等；联系方式：电话：+86 10 5957 2304，邮箱：wangdakun@zhonglun.com
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