在现在中美大环境下，2021年7月13日，美国国务院、商务部、财政部、国土安全部、劳工部和贸易代表办公室等多部门联合发布了更新版的《新疆供应链商业咨询公告》（下称“咨询公告”），全方位阐述了非美国企业在中国新疆维吾尔自治区开展商业活动所可能遭遇的美国贸易管制和经济制裁下的风险。

相比于2020年版的《新疆供应链咨询公告》，本次咨询公告的篇幅几乎是前者的两倍。其中主要内容增加了针对多种业务类型、多个行业、多类贸易模式的风险提示；并将针对新疆的限制措施与美国先前的多项出口管制和制裁措施结合起来，同时强调了在新疆问题上所谓的“国际合作”。相关内容涵盖供应链、金融服务、投融资等多个领域，其地域第一次“跨出了”新疆地区的范畴，这对所有存在美国认为的涉疆连接点的企业来说，均需重视上述潜在影响。

本次咨询公告分别从供应链、金融服务、投融资和其他商业活动等多个角度指出了涉疆相关业务在美国限制性措施下的可能风险点，主要包括以下四类：

1）协助或投资可能被中国政府用于新疆的监控工具开发，包括基因采集和分析业务；

2）直接或间接从新疆地区获取劳动力或货物；

3）向参与上述监控和所谓强迫劳动行业的实体提供原产美国的商品、软件和技术；

4）协助建设和运营所谓“强迫劳动”收容设施和利用“强迫劳动”的生产设施。

具体而言，各项风险类别下，美国依据各部门的具体职责划分，将相关风险项做了说明。

1.涉疆监控业务

根据本次咨询公告，以下涉及涉疆监控业务可能存在美国法下的刑事和行政责任，任何直接或间接参与相关业务的实体和个人均存在相应风险：

（1）直接或间接投资涉疆监控业务的中国企业。咨询公告声称，包括风险投资基金和私募基金在内的投资者，若参与相关监控业务企业的投资，均将可能面临相关风险；

（2）与摄像头、跟踪技术、生物设备等有关的具体业务活动。这不仅包括了向新疆地区销售此类可能与监控业务有关的商品、技术和软件的行为，而且也包括了就该等商品、技术和软件提供售后维护和支持的行为，甚至提供该等商品、技术和软件的上游生产原材料、生产设备等行为同样被包含在内；

（3）特定的技术合资与研究合作项目。咨询公告声称，参与和中国公司、政府的相关技术合资及研究合作项目时，若相关中国实体的知识产权可能被用于涉疆监控业务，那么在合作过程中，诸如允许中方合作伙伴访问基因数据库、人脸识别相关信息，可能会增加支持新疆地区监控发展的风险，在具体的研究活动、学术会议和项目资助等环节对此风险应严加防范；

（4）向新疆收容机构和监控机构提供服务。咨询公告声称，任何向新疆地区教育营、公安机关和其他政府机构提供监控相关的服务存在风险；

（5）向实体清单和制裁清单内的实体进行交易。咨询公告强调了目前对因涉疆监控业务被列入实体清单的中国企业提供美国《出口管理条例》（Export Administration Regulations,下称“EAR”）下受控物项需要满足EAR的相关要求。同时，咨询公告直接将涉疆监控与近期公布的中国军工复合体企业清单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List, 下称“CMIC清单”）进行挂钩，说明涉及中国监控行业相关企业的投资可能受到第13959号总统行政令的限制。

2.所谓“强迫劳动”

咨询公告中，将所谓“新疆地区强迫劳动”问题与中国在新疆所开展的扶贫项目、对口支援项目挂钩，将所谓“将新疆劳动力非自愿转入工厂”的行为视为强迫劳动的一种形式。同时，咨询公告中也强调了目前已经广泛发布海关暂扣令（Withhold Release Order，下称“WRO”）的相关产业，如包括番茄种植业在内的农业、棉纺织业和太阳能相关行业存在强迫劳动。同时，咨询公告还指出了以下涉及所谓“强迫劳动”的风险警示项：

（1）缺乏透明度：相关企业利用空壳公司隐瞒其商品的原产地或公司所有权，以不透明的条款签订合同，资金支付中隐瞒商品生产地或生产方；

（2）社会保险计划：出现企业营收较高但社保缴纳金额较低的严重不匹配情况；

（3）宣传词：相关企业的宣传中存在以下关键词的，例如：职业教育培训中心、扶贫工作、新疆援助、对口支援、少数民族毕业生或参与技能职业培训等；

（4）政府补贴：相关企业参与政府扶贫项目或职业培训计划中获得政府相关补贴；相关企业参与对口支援项目或获得能源、交通和劳动力成本补贴；

（5）政府招聘人员：相关企业实施非标准招聘方式，或通过政府招聘渠道招聘员工；

（6）任何新疆生产建设兵团关联方：新疆生产建设兵团已经被列入SDNs清单，任何由其直接或间接控制的实体均视为强迫劳动参与方；

（7）经营地点和隶属关系：相关实体位于再教育营和监狱周边，或设立在扶贫项目相关工业园区范围内或周边，或为隶属于监狱系统的企业；

（8）美国劳工部《童工或强迫劳动生产的商品清单》中包含的商品：迄今为止，美国劳工部已确认中国境内18种所谓强迫劳动产品，其中涉疆强迫劳动的商品大类为6种，分别为：手套、假发、多晶硅、纺织品、线/纱和番茄制品；

（9）美国商务部实体清单内的实体：自2020年6月以来，商务部在实体清单增加了多个涉及或参与涉及新疆穆斯林少数民族成员的强迫劳动的中国实体；

（10）美国海关下达WRO的产品：目前美国海关已针对九家中国公司、新疆生产建设兵团生产的棉制品、以及新疆地区棉花制品和番茄制品发出了暂扣令；

（11）被美国财政部列入SDN清单的中国实体和个人。

同时，咨询公告中要求，相关企业在和存在涉疆业务的企业进行交易时，应当按照联合国《工商业与人权指导原则》、国际劳工组织《强迫劳动公约》、亚太经合组织《跨国公司合规指引》进行全面的尽职调查。

3.金融机构与其他投资

本次咨询公告设专节对银行、金融机构和其他投资人的合规义务进行了说明。要求银行、金融机构和其他与美国金融系统有关联的投资者，应当基于相关反洗钱等方面的合规要求，对于涉疆业务的支付和资金往来进行严格审查和监管。

对于美国金融机构而言，应当加强相关方面的培训，就涉及强迫劳动交易的风险进行评估，并基于《银行保密法》（Bank Secrecy Act, 下称“BSA”）的相关规定，主动向美国财政部相关监管部门，如金融犯罪执法网络局（FinCEN）进行汇报。同时，咨询公告中特别强调，如果金融机构违反上述义务，其可能面临行政处罚和刑事处罚风险。

对于非美国公司，若其拟在美国开展并购交易或其他非控制性投资，涉疆业务也将作为重要的考量因素应当予以披露，这也意味着，涉疆业务很可能将作为CFIUS，继审查出口管制相关问题后，进行审查的又一个重要因素。

4.企业需要重视咨询公告及后续立法影响

纵观整个咨询公告的内容，显而易见，其内容远远超过了对新疆地域的范畴，直接或间接存在新疆关联业务、供应链上游可能涉及新疆原材料、使用新疆籍员工、参与中国AI、监控等业务的研发活动、参与涉疆企业或涉疆项目的建设，均可能被纳入涉疆的风险圈。

对于涉疆业务的风险，也不限于美国海关的暂扣令，肯定会在金融、投资等多个领域产生连锁反应。就在咨询公告公布后一天，美国参议院以高票通过了《维族强迫劳动防止法》（Uyghur Forced Larbor Prevention Act，下称“UFLPA”），该法案推定所有源于新疆地区的产品及利用新疆地区原材料生产的货物均涉嫌强迫劳动，并授权总统可对涉嫌强迫劳动的实体进行经济制裁。众议院版UFLPA中关于所有在美国上市公司需要向美国证监会披露涉疆业务的部分，目前被纳入《维族强迫劳动披露法》（Uyghur Forced Labor Disclosure Act，下称“UFLDA”）中进行审议。这些正在进行中的立法将为后续美国政府就咨询公告中所提示的相关行政和刑事处罚乃至制裁措施提供相应的法律依据。

中国《反外国制裁法》已经颁布施行，相关企业如果遵守美国涉疆限制措施要求，有较大可能会违反中国《反外国制裁法》下相关规定，引发中国法下的违规风险。因此，企业对于后续业务开展和既有业务维护都务必要提高风险意识，慎重处理。

从现阶段而言，企业可以采取的行动包括：

1）对现有业务情况，包括供应商信息、客户类型、投资情况等进行全面梳理，识别各种类型的潜在风险点；

2）基于识别出的风险点，根据实际情况，对于相关业务和未来商业计划，如具体上市地点、海外并购方案等，进行相应评估和必要调整；

3）对于未来拟开展业务，应当将不同的潜在风险作为重要的考量因素纳入到后续业务开展可行性的评估中；

4）对于公司相关员工，也应当加强全面的合规意识，了解可能的风险点，防止因不慎处理受到相关监管机构的处罚。

5.结语

除美国外，欧盟近期同样出具了关于强迫劳动的尽职调查指引。同时，根据路透社报道，美国也将出台关于香港商业活动的咨询公告，并提示中国《反外国制裁法》施行后的风险。企业在贸易合规领域所面临的决策将面临越来越多的限制，需要更加慎重以待。我们将继续关注后续立法进展，并第一时间和大家进行分享。

作者：王峰、戴梦皓

来源：金杜研究院