一、前言

2024年6月，一家江西的公司以一般贸易方式向缅甸出口一批复合肥。海关查验检测发现，该批货物中含有38%的氯化铵。氯化铵属于向特定国家（地区）出口的管制物项，出口至缅甸须提交《两用物项和技术出口许可证》。该公司因未办理许可证，被认定为未经许可擅自出口管制物项，海关依《中华人民共和国出口管制法》予以行政处罚。类似情形并不鲜见。复合肥并非氯化铵，而是含有氯化铵成分的混合物，出口此种混合物是否一并受到管制，正是本文讨论的核心问题。

我国对易制毒化学品的管制，总框架源自《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（下称《1988年公约》或公约）。作为缔约国，我国通过《易制毒化学品管理条例》等法规履行公约义务，将公约附表所列化学品并我国自主增列的部分品种纳入对所有国家的统一管制（下称“普遍管制”）。

本文讨论的《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》，则是在“普遍管制”之外另设的一层制度，仅针对特定国家（地区）（下称“定向管制”）。值得注意的是，“定向管制”的物质，与《易制毒化学品管理条例》附表所列的“普遍管制”物质几乎不重合。换句话说，“定向管制”物质，是我国基于特定目的地的禁毒实际、在公约与国内“普遍管制”之外自主设定的“超额”管制。

二、与易制毒化学品管制相关的几层目录

（一）《1988年公约》附录

《1988年公约》于1988年12月19日在联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约会议的第6次全会通过，公约列明二十余种前体化学品，根据易制毒化学品在制毒过程中的作用不同，将用于制毒的主要原料列入表一，将用于制毒的配剂列入表二。

1997年1月29日，原对外贸易经济合作部发布的《易制毒化学品进出口管理暂行规定》是我国为履行《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》的义务所制定，并首次确立“易制毒化学品”这个概念，即“指《公约》中管制的易制毒化学品（见清单）以及经常或容易用于非法制造麻醉药品及精神药物的物质”。

（二）《易制毒化学品的分类和品种目录》与《易制毒化学品进出口管理目录》

《易制毒化学品的分类和品种目录》源自《易制毒化学品管理条例》。《条例》规定，国家对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输和进口、出口实行分类管理和许可制度，并将易制毒化学品分为三类：第一类是可以用于制毒的主要原料，第二类、第三类是可以用于制毒的化学配剂。附表所列物质，进出口均统一适用许可证管理，即前文所称的“普遍管制”。

需要特别说明的是，《条例》附表系实体意义上的“易制毒化学品名册”，而其落地到口岸通关，则有赖于另一份与之配套的清单——《易制毒化学品进出口管理目录》。后者依《易制毒化学品进出口管理规定》制定，将《条例》附表所列各物质对应至具体海关商品编号（HS编码），并对附表中以类属方式列示、未予逐项细化的品种作出细化。

（三）《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》

易制毒化学品“定向管制”的制度雏形可追溯至1999年12月原对外贸易经济合作部发布的《易制毒化学品进出口管理规定》，提出“国家对同制造、贩卖或贩运毒品严重的国家(地区)进行的易制毒化学品贸易实行严格管理”。这一思想后经2005年五部门《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》落实为正式制度，配套发布《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》，作为现行“定向管制”的直接法律依据。

《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》包括两个部分：第一部分针对美国、墨西哥、加拿大，第二部分针对缅甸、老挝、阿富汗。这两部分目录所列化学品在性质与管制缘由上有明显的不同。

第一部分（美墨加）所列物质是合成芬太尼类物质的核心前体，这部分目录是2025年11月新设，并于2026年5月增列3项。背景是美国称中国未能实际管控芬太尼前体相关化学品，导致北美地区芬太尼滥用问题日益突出，并于2025年初对中国加征所谓的“芬太尼关税”。而将美墨加加入我国易制毒化学品“定向管制”的国家名单，正是中美经贸磋商的结果。

第二部分（缅老阿）涉及的化学品则较为复杂，可大致归为三类：

• 海洛因精制环节使用的常用试剂，如氯化铵、活性炭、醋酸钠；
• 甲基苯丙胺（俗称“冰毒”）合成所涉及的前体或反应试剂，如碘、红磷、氢碘酸、甲胺；
• 氯胺酮（俗称“K粉”）合成所涉及的中间体，如邻氯苯腈、邻氯苯甲酰氯，以及环戊烯及其卤代物。

三类物质分别对应“金三角”“金新月”地区长期存在的海洛因、冰毒及近年来日益猖獗的氯胺酮制造，“定向管制”的目的即在于切断中国出口前体经由该等地区流入毒品制造的渠道。

与“普遍管制”目录所列均为危险性高的核心制毒原料与配剂不同，“定向管制”目录所列物质多为试剂、溶剂或母核的结构变体，这些化学品在国内或销往其他国家时本无管制必要，而是因为特定国家毒品产业链的特定需求才被纳入管制。

（四）《两用物项和技术进出口管理目录》中的易制毒化学品

该《目录》是《易制毒化学品的分类和品种目录》与《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》的整合，分别在目录（一）、目录（二）中列明。

商务部令2008年第14号（《两用物项和技术进出口许可证管理办法》的适用范围）中规定：“为规范两用物项和技术进出口管理，涉及易制毒化学品、计算机、监控化学品等两用物项和技术进出口许可证管理的，均应依照商务部《两用物项和技术进出口许可证管理办法》的规定执行。”因此，进出口《两用物项和技术进出口管理目录》内物项需要申领《两用物项和技术进出口许可证》。这也使实践中很多人将易制毒化学品与两用物项相混淆，由此将易制毒化学品管制列入出口管制中，但实际上二者是立法目的、上位法不相同的两套并行制度。

出口管制范畴主要包括两用物项、军品和核。两用物项的“两用”是指军用和民用之两用，其落脚点在维护国家安全与防扩散；易制毒化学品也有“两用”的概念，但指的是合法工业用途与非法制毒用途的两用。以向缅甸、老挝、阿富汗出口易制毒化学品管理目录中的“镁”为例，其备注了“其中属于军民两用物项的，纳入出口管制管理”，侧面反映易制毒化学品与两用物项属于两个体系。

三、向特定国家（地区）出口易制毒化学品的混合物是否受管制

（一）现行规定仅及于“普遍管制”的易制毒化学品混合物

《易制毒化学品进出口管理规定》第七条规定：“混合物中含有易制毒化学品的，经营者应折算易制毒化学品数量后按照本规定申请进（出）口许可，含易制毒化学品的复方药品制剂除外”该规定第二条进一步明确，其所称易制毒化学品，系指《易制毒化学品管理条例》附表所列的主要原料及化学配剂。

商务部公告2007年第23号（对含有易制毒化学品的混合物作出解释）则对“混合物”作出界定：“（一）含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4种易制毒化学品之一且比例高于40％（不含）的货物以及含盐酸比例高于10％（不含）的货物；（二）含上述5种以外的《易制毒化学品进出口管理目录》所列的其他易制毒化学品的货物。含易制毒化学品的复方药品制剂除外。”

由此可见，就“普遍管制”的易制毒化学品而言，混合物是否需要申请许可，取决于“折算后的数量”是否达到规定标准，并对复方药品制剂留有豁免。

（二）“定向管制”易制毒化学品混合物的规则空白

问题在于，上述规则自身将适用范围限定“普遍管制”的易制毒化学品混合物。含有“定向管制”易制毒化学品（即《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》所列化学品）的混合物，向特定国家出口时是否一并受限，并无明文规定，属于制度空白。

2007年第23号并不能自动延伸至“定向管制”项下的混合物。该公告系对《易制毒化学品进出口管理规定》第七条所作的解释，而《进出口管理规定》第二条明确规定了，其所称易制毒化学品系指《易制毒化学品管理条例》附表所列物质。本案所涉的氯化铵以及其他受“定向管制”的化学品，本就不在《易制毒化学品管理条例》附表之中，自然也就不在2007年第23号公告的适用范围内。“定向管制”项下另有独立的法律依据（《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》）与相应的目录，与2007年第23号所解释的对象并非同一体系。

然而实践中，出口含氯化铵的复合肥至缅甸等地被认定为“未经许可擅自出口限制出口货物”者并不鲜见，受到刑事追诉的亦时有发生。在此情形下，不禁要提出质疑，作出此类认定的依据是什么？

（三）回归易制毒化学品的管制原意

1. 依据行政法的原则，法无授权不可为

对“定向管制”易制毒化学品的混合物适用“普遍管制”的混合物的折算与阈值规则，缺乏上位法律依据。商务部公告2007年第23号明文规定，其规制的是《易制毒化学品进出口管理目录》所列易制毒化学品；至于《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》所列化学品的混合物，则不在其中。

“普遍管制”与“定向管制”的混合物的管制对象和目的本就不同。“普遍管制”针对的是制毒主要原料与核心配剂，受控物质本身即具高度危险性，对其混合物设定折算、阈值管制有其合理性；而“定向管制”所列多为试剂、溶剂及结构变体，其危险性高度依赖特定目的地的毒品产业链，本身并非《易制毒化学品管理条例》所认定的易制毒化学品。对前者尚且设有阈值、留出“复方制剂除外”的空间，对后者反而不问含量、不论形态一概纳入，逻辑上难以自洽。

况且，行政监管领域历来严格限制不利于相对人的类推，规则不清时，其不利后果不应由相对人承担；至于刑事司法领域，理应更加审慎。

2. 依据《1988年公约》的原则和内涵，混合物的管制边界，系于受控成分能否被现实地用于或经济地还原用于制毒

我国易制毒化学品管制的相关规定脱胎于《1988年公约》，这一点在1997年发布的《易制毒化学品进出口管理暂行规定》就已明确。且易制毒化学品管制本就立足于国际合作，在混合物管制相关规范缺失的情况下，应当回到《1988年公约》确定的原则。

公约第12条第1款将管制目的限定为“防止表一、表二所列物质被转移用于非法制造麻醉药品或精神药物”。循此目的，第12条第14款则规定：“本条规定不适用于药用制剂，也不适用于含有表一或表二所列物质但其复方混合方式使此种物质不能以方便的手段容易地加以使用或提取的其他制剂（cannot be easily used or recovered by readily applicable means）。”公约虽未直接提出“混合物”的概念，但针对混有易制毒化学品的制剂，公约给出的不是“含有即管制”的形式标准，而是要求只有在该混合物中的受控成分，能否被轻易地直接使用，或以可行方法经济地提取用于制毒时，方落入管制。

这一判准至今仍是国际易制毒化学品管制的现行标准。欧盟第273/2004号条例第2条对“管制物质”的定义为：含管制物质但“以使其无法通过易于实施或经济上可行的方式被使用或提取的方式配制”的混合物，不属于管制物质。该条例虽历经多次修订，但这一混合物豁免判准始终保留。美国亦早在上世纪90年代即为对标公约第12条第14款进行了制度更新：仅当认定某混合物无法被轻易用于非法制造受控物质且其所含化学品无法被轻易提取时，方予豁免。由此可知，“可提取性”“经济性”的标准是源出公约，并在国际上广泛适用的稳定判准。

而我国既以履行公约为管制的立法本源，公约为混合物认定所设的实质标准，应内化为我国管制的边界。事实上，前述第七条将“复方药品制剂”排除于混合物管制之外，正是这一公约标准在国内法上的转化适用。立法者也认可，受控成分一旦被配制成难以提取利用的形态，即应脱离管制。

仍以含氯化铵的复合肥为例，氯化铵作为基础工业化学品，市场价格远低于复合肥，并且从复合肥中分离、提纯氯化铵在工艺上存在相当的技术门槛，在经济上与技术上不具合理性。

四、结语

回到本文起首之问：向缅甸出口含氯化铵的复合肥是否受管制？依本文所述，含“定向管制”易制毒化学品的混合物，向特定国家（地区）出口是否一并受管制，尚无明文规定。在相关部门作出明确规定之前，是否受到管制的认定不应直接以是否含有管制成分为标准，而应依《1988年公约》所确立的可提取性、经济性标准判断。而依此标准，含氯化铵的复合肥，无论从经济性还是可提取性衡量，均已脱离禁毒立法所欲防范的危险，不宜直接认定为受管制货物。

来源：兰迪关税争议与进出口合规

作者：朱蕾，兰迪律师事务所专职律师；业务领域：走私刑事辩护、海关行政争议解决、原产地认证与关税策划、进出口贸易合规等法律服务联系方式：电话：186 1614 0396