本次我们推出【印尼建筑工程法律指南】系列推文，分三部分完整拆解印尼最新建筑行业全套法律、经营与风控规则。
本篇为系列推文的终篇，在前两篇专题推文中，我们依次梳理了印尼建筑行业顶层准入规则、企业SBU/SMKK核心资质要求，以及项目履约核心法律体系，完整拆解施工合同法定文件、民事权责、全周期风险管理、多元项目融资机制。本篇将聚焦项目落地两大高频合规雷区：施工现场用工管理、分级环境审批制度，并系统梳理印尼建筑工程全套争议解决渠道，结合印尼司法判例、欠款类纠纷风控要点，汇总外资入局印尼基建全流程合规总策略，形成覆盖准入、履约、用工、环保、维权的闭环法律操作指南。
七、建筑中的用工问题
建筑项目中的用工涉及在有限时间框架内，在高风险施工环境下雇用建筑从业人员，因此有两个监管框架需要予以充分考量，即第2/2017号法律本身和经多次修订的2003年第13号劳动法（以下简称"劳动法"）。
在高风险的施工环境中，建筑项目必须配备具备相应资格能力的人员。第2/2017号法律第70条第（1）款要求每位建筑从业人员必须持有能力认证。此外，第70条第（2）款还要求建设单位和服务提供者仅能雇用持有能力认证的建筑从业人员。然而，一个常见的合规风险是：施工过程中，建筑从业人员的能力认证到期失效。因此，这对相关企业提出了三层合规要求，即建设单位和建筑服务提供者需要持续、定期检查建筑从业人员的能力资质的有效状态，确保其专业资格始终符合监管要求。
雇用经认证的建筑从业人员，是建筑工程合同中的重要组成部分。根据第2/2017号法律第47条第（1）款第（e）和（i）项，建筑工程合同至少应当包含以下内容：
- 雇用有专业能力的建筑从业人员；
- 保障建筑从业人员的合法权益，包括建设单位及建筑服务提供者对于保障建筑从业人员职业健康和施工安全所承担的义务。
为获得能力认证，建筑从业人员须同时完成两个并行程序：
- 通过专业协会或教育培训机构组织的专业能力考试；
- 取得由印尼国家资格框架（Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia，以下简称“KKNI”）颁发能力认证。
根据关于印尼国家资格框架的2012年第8号总统令（以下简称“第8/2012号总统令”）第2条第（1）款和第（2）款，能力认证由KKNI颁发。根据第8/2012号总统令第4条，该能力认证根据以下两项标准进行评估：
- 教育背景，作为一般要求；
- 工作经验，作为专项要求。
但是，建筑从业人员可持有的能力认证数量有限制，详见下表：
该分类直接影响建设项目成本，因为建筑项目，尤其是大型项目，需要操作员、技术员和专家共同组成施工团队。不同职位需要具备不同能力的人员，根据其能力认证，建筑从业人员不得执行超出其能力范围的工作。因此，对于外国建筑服务企业（Badan Usaha Jasa Konstruksi Asing，以下简称“BUJKA”）而言，应在项目初期核实承包商提议的人员是否确实持有所指定项目职能所需的认证，以降低因专业人员不足而导致项目工期延误及预算增加的风险。承包商如存在人员配置错误（例如在需要专家的岗位雇用技术员），即构成合同违约，可能导致合同约定的违约责任或违约金。
如建设单位或者建筑服务提供者雇用未经认证的建筑从业人员，将受到行政处罚。根据第2/2017号法律第99条第（2）款，此类行政处罚包括：
- 处以行政罚款；
- 暂停建筑工程项目施工。
因此，第2/2017号法律第99条第（1）款补充规定，如个别建筑从业人员不持有相关能力认证，建设单位应将其调离施工现场。此外，建筑从业人员也不得在其能力认证所证明的能力范围之外执业。对于用人单位而言，违反上述规定，同样可能触发前述第2/2017号法律第99条第（2）款规定的行政处罚。
在实践中，用工和认证合规情况经常会被政府及潜在客户核查，特别是在投标资格审查、承包商预审和项目审计期间。因此，BUJKA须：
- 核查建筑从业人员是否持有适当且有效的能力认证；
- 建立有效的跟踪系统，定期监控其雇员的能力认证登记状态、到期日和整个项目期间的续期情况；
- 提前制定替代计划，以防建筑从业人员因能力认证不合规或失效而需要被替换。
对于BUJKA而言，雇用外国建筑从业人员也是常见做法。外国建筑从业人员被允许在印尼工作，但须满足严格条件。根据关于外国建筑从业人员的2021年第34号政府条例（以下简称“第34/2021号政府条例”）第2条第（2）款，外国建筑从业人员不得替代当地建筑从业人员，仅当没有当地建筑从业人员具备对应特定专业知识时才可雇用。第34/2021号政府条例将外国建筑从业人员限制为临时补充角色，因此他们只能作为合同建筑从业人员，而非全职建筑从业人员。根据劳动法第42条第（1）款，雇用外国建筑从业人员的公司须持有经批准的外国劳动者使用计划（Rencana Penggunaan Tenaga Kerja Asing，以下简称“RPTKA”）。
劳动法第42条第（4）款规定了外国劳动者的具体职位和工作期限，因此原则上他们不得被雇用为长期劳动者，而应按照合同期限聘用。具体而言，第2/2017号法律第74条第（3）款要求外国专家级建筑从业人员在经过能力等同程序后获得主管部长的注册函。第2/2017号法律第74条第（5）款要求每位外国专家向印尼对应人员转让知识和技术。第34/2021号政府条例规定了实施要求，包括RPTKA程序、RPTKA类别，以及缴纳外国劳动力补偿基金（Dana Kompensasi Penggunaan Tenaga Kerja Asing，以下简称“DKPTKA”）的义务。
不遵守上述规定属于劳动法项下最高等级的风险之一。第34/2021号政府条例第36条对RPTKA违规行为设定了行政处罚，此类处罚包括罚款、暂停RPTKA申请处理和撤销RPTKA。第37条规定了具体罚款金额：违规第一个月每名外国劳动者罚款600万印尼盾，违规六个月罚款升级至3600万印尼盾。此外，雇用未经部长注册的外国劳动者，每名外国劳动者还须缴纳合同总价值30%的额外行政罚款。除行政处罚外，在没有RPTKA的情况下雇用外国劳动者可能导致该劳动者被驱逐出境，并根据劳动法第185条追究用人单位的刑事责任。
八、建筑工程中的环境问题
在环境事项方面，适用的法律制度主要包括：
- 经修订的2009年第32号环境保护与管理法（以下简称“环境法”）作为一般法；
- 第2/2017号法律作为特别法。
根据第2/2017号法律第59条，每个建筑服务使用者和建筑服务提供者公司均须强制遵守K4标准。第2/2017号法律第47条第（1）款第（n）项明确要求建筑工程施工合同包含环境条款，并要求合同双方履行环境保护相关法规。为进一步落实这一原则，K4标准明确要求建筑活动符合现行法律法规下的环境保护要求。由此，第2/2017号法律和环境法之间建立了直接相互参照，使环境合规成为建筑监管义务的组成部分。
此外，环境法构成环境保护监管的实体法和程序法基础。环境法第1条第（2）项将环境保护和管理定义旨在维护环境功能并防止环境污染和环境损害的系统性活动，涵盖规划、利用、控制、维护、监督和执法。环境法第65条保障每个人享有良好和健康环境的权利，该项权利属于一项基本人权，而环境法第67条规定，每个人均负有保护环境和控制环境污染和环境损害的义务。
从商业实践角度看，环境合规不仅是法律义务，而且是项目可融资性和取得许可的前提条件。没有环境批准（Persetujuan Lingkungan），就不能签发建筑经营许可。第22/2021号政府条例第3条第（3）款明确规定，环境批准是签发经营许可或政府批准的前提条件。因此，环境批准具有准入“门槛”功能：环境许可将直接影响建筑许可（PBG）的获取。环境许可程序的延迟，也可能直接导致项目延误和成本超支。
在此基础层面发生环境合规违法，其法律风险较为严重。第22/2021号政府条例第82A条对未获得所需环境批准而开展经营活动或其他活动的主体，可以实施行政处罚。此外，环境法第109条规定，违法行为可能引发政府强制措施，直至拆除建筑，并可能处以最高100亿印尼盾的罚款。对于建筑项目，这意味着在没有取得适当环境批准的情况下擅自开工，可能导致项目被终止，并可能使公司董事承担个人责任。
通过第22/2021号政府条例，环境批准制度按照风险及环境影响程度分为三个层级：
（一）环境影响评估（AMDAL），适用于具有重大环境影响的建筑项目
根据第22/2021号政府条例第4条第（a）项和第5条，任何可能具有重大环境影响的经营活动或其他活动须持有AMDAL。第22/2021号政府条例第8条列出了“重大环境影响”的标准，包括：
- 地形和景观的改变；
- 自然资源的开发和利用；
- 高风险活动；
- 新技术的引入。
从商业角度看，AMDAL程序属于一项较为重大的施工前投资。在三类环境审批机制中，AMDAL通常成本最高、耗时最长。根据项目复杂性，其编制费用可从数亿到数十亿印尼盾不等，办理周期最长可达12个月，因此应纳入项目的基准进度计划。因此，许多项目业主试图在AMDAL程序尚未完成时先行开展场地准备工作，但这种做法属于违法行为。鉴于AMDAL适用于“重大环境影响”的项目，因此，在依法应取得AMDAL的情况下未予取得，其环境法律风险也最为严重。环境法第109条规定的法律后果包括书面警告、政府强制措施、拆除和最高100亿印尼盾的罚款。
（二）环境管理措施和环境监测措施（UKL-UPL），适用于中等环境影响的建筑项目
任何不产生重大环境影响，但不符合SPPL条件的经营活动或其他活动，应编制UKL-UPL。第22/2021号政府条例第6条规定，UKL-UPL适用于以下活动：
- 无重大影响的活动；
- 位于保护区外或不直接与保护区相邻的活动；
- 不属于强制AMDAL范围的活动。
UKL-UPL程序最终形成的是环境管理能力声明（Pernyataan Kesanggupan Pengelolaan Lingkungan Hidup）的批准，该批准构成环境批准。与AMDAL相比，UKL-UPL程序通常办理速度更快、成本更低。但是，经营主体仍须实施其在相关文件中承诺的UKL-UPL。未履行相关承诺的，将触发行政处罚。根据第22/2021号政府条例第82B条，相关法律风险包括行政罚款和暂停经营活动。
（三）环境管理能力声明（SPPL），适用于低环境影响的建筑项目
对于环境影响较小的微型、小型企业或其他活动，取得SPPL即可满足要求。第22/2021号政府条例第7条要求SPPL适用于以下活动：（1）无重大影响；（2）不属于UKL-UPL适用范围，包括微型或小型企业开展的有关活动。根据第22/2021号政府条例第65条，SPPL通过OSS系统与商业识别号（NIB）相衔接。申请人主要通过提交承诺声明，确认其将遵守环境保护相关法律法规。
获得环境批准后，建筑项目须在施工期间管理其环境影响。根据第2/2017号法律第59条，建筑服务使用者和建筑服务提供者须在整个施工过程中满足K4标准。第2/2017号法律第59条第（2）款要求对以下事项进行批准或认证：
- 评估、规划和设计成果；
- 施工、维护、拆除和重建技术方案；
- 前述施工、维护、拆除和重建活动的实施；
- 材料、设备和技术的使用；
- 最终建筑服务成果。
此外，K4标准中还包括相应的环境管理标准。对于中高风险和高风险建筑工程，第22/2020号政府条例第84T条第（1）款要求编制和实施环境管理和监测工作计划（Rencana Kerja Pengelolaan dan Pemantauan Lingkungan Hidup，以下简称“RKPPL”）。RKPPL应当：
- 记录项目所在区域的环境基线状况；
- 识别潜在环境影响；
- 明确环境影响并制定缓解措施；
- 建立针对空气、水、噪音、振动和废物管理的监测协议。
此外，第84条（I）项要求实施SMKK，其中亦包含环境安全管理内容。
除建筑工程专项法律外，环境法还设定了一般性环境义务。环境法第68条要求任何从事经营活动或其他活动的主体：
- 提供有关环境保护的真实、准确、公开和及时的信息；
- 维护环境功能的可持续性；
- 遵守环境质量标准和环境损害判定标准。
第69条第（1）款第（a）项禁止实施任何造成环境污染或损害的行为。实践中，施工阶段环境不合规的风险尤为突出。第2/2017号法律第96条对违反K4标准的行为施加行政处罚，范围从书面警告、行政处罚到吊销许可、列入黑名单。此外，相关法规还规定了对不合规工程按价值5%计算的罚款和临时停工处罚。
九、建筑工程争议解决
建筑争议解决受第2/2017号法律第88条管辖。根据该条规定，当事人可以采取以下争议解决方式和程序路径：
（一）协商达成共识
建筑工程争议解决的初始阶段，应首先通过协商方式寻求一致。第2/2017号法律第88条第（1）款规定，如当事人通过协商达成一致，各方应友好方式解决争议，并将解决结果记录在新协议中；如协商未能达成一致，则争议应进入下一阶段的解决程序。
（二）参照建筑工程施工合同约定的争议解决机制处理
第2/2017号法律第88条第（2）款规定，如当事人通过协商无法达成共识，各方应按照建筑工程施工合同中约定的争议解决程序继续处理争议。当事人可以选择以下争议解决方式：
1.调解、和解与仲裁
第2/2017号法律第88条第（4）款提供了三种可选择的非诉讼（庭外）争议解决选项，即：
（1）调解。调解是由第三方担任顾问或协助者参与的争议解决方式。调解产生的结果原则上是非公开的，除非该调解结果被载入调解契约或仲裁裁决，否则不具有法律约束力。调解有其优缺点：优点是程序快速、费用较低且有助于维护当事人之间良好关系；缺点是调解结果取决于各方自愿，因此，如当事人未能通过协商或调解达成一致，则不存在可供直接强制执行的结果。
（2）和解。和解是由第三方，即和解人，积极介入的争议解决方式，和解人提出可被双方接受或拒绝的和解方案。如和解成功，其结果与调解类似，原则上不具有当然的强制约束力。与仲裁相比，和解程序更为简便，并更侧重通过妥协解决争议，但其不足在于，如当事人最终仍无法达成协议，则需要继续通过仲裁或其他争议解决途径处理。
（3）仲裁。仲裁，如1999年第30号仲裁和替代争议解决法（以下简称"仲裁法"）第1条第（1）项，仲裁是指争议双方书面达成的仲裁协议，在普通法院之外解决民事争议的方法。仲裁裁决对双方具有终局性和约束力。与法院诉讼相比，仲裁具有保密性较强、程序相对较快等特点。其程序通常可在仲裁庭组成后180日内完成。但仲裁也存在成本较高等不足。仲裁裁决的执行力不如法院判决直接；此外，当事人还需要将相关仲裁裁决向有管辖权的地方法院办理登记，以进一步确认其在国内法项下的法律效力。
2.争议委员会
当事人还可以通过设立争议委员会解决建筑工程争议。争议委员会是指由当事人在建筑工程施工合同开始履行时，根据双方协议设立的一名独立人士或专家小组，其目的在于预防和解决争议。争议委员会属于一种伴随合同履行过程运行的非诉讼争议解决机制，旨在及时处理争议，并维持建筑工程施工的连续性。争议委员会在合同履行期间持续运作。如当事人在争议委员会作出决定后的28日内未提出异议，该决定即具有终局性和约束力；如任何一方提出异议，则当事人可以按照合同中事先约定的争议解决机制继续处理该争议。使用争议委员会产生的费用，由当事人按照比例并平等承担。
3.法院诉讼
当事人也可以选择通过法院诉讼解决建筑工程争议。选择法院诉讼的原因之一在于，法院判决具有强制执行力，其费用通常低于非诉讼争议解决方式。但在实践中，当事人较少选择法院解决建筑工程争议，主要原因包括：
- 诉讼程序耗时较长，通常需要经历一审、上诉直至最高法院审理等连续程序；
- 诉讼程序无法充分保障保密性；
- 与专业化的非诉讼机制相比，审理案件的法官也不一定具备特定的建筑工程技术专业知识。
4.单独订立书面争议解决协议
第2/2017号法律第88条第（3）款规定如建筑工程施工合同中未约定争议解决方式，则争议各方应当就所选择的争议解决程序另行订立书面协议。因此，如原建筑工程施工合同未载明争议解决机制，当事人应另行通过新的书面协议明确约定具体争议解决方式。可以选择的方式包括：
- 非诉讼方式：调解、和解、仲裁；
- 法院诉讼。
十、案例研究
第2/2017号法律第88条第（2）款赋予合同各方在建筑工程施工合同中自主约定争议解决方式的自由。在建筑工程施工合同中，通常建议各方优先通过调解、和解和/或仲裁解决争议。然而，在实践中，仍有部分当事人选择通过地方法院解决建筑工程争议。
在第692/Pdt.G/2019/PN.Jkt.Utr.号案件中，争议源于一份住宅建筑建设的总价建筑合同。项目实施过程中，项目业主多次指示承包商实施额外工程及设计变更，包括结构调整及增加楼层高度。尽管双方均同意实施该等额外工程并给予相应补偿，但双方始终未签署正式的合同补充协议或工程变更令。
项目竣工后，双方就额外工程的价值发生争议。承包商依据原合同价款加上实际完成的额外工程价款计算尚欠工程款，而项目业主对该计算方式提出异议，并主张最终合同价款应远低于承包商所主张的金额。双方最终因未支付工程款而引发违约诉讼。
法院认为，双方此后已就工程价款汇总达成一致，该汇总实际上已解决双方关于工程价款计算的争议。法院据此确定项目业主应支付的最终工程价款，并认定项目业主因未支付剩余工程款而构成违约。
从第2/2017号法律角度看，本案的重要意义并不在于法院作出违约认定本身，而在于其揭示了未按照合同程序办理工程变更文件所带来的法律风险。尽管承包商最终追回了部分未付款项，但由于双方未签发正式工程变更令，导致额外工程价款认定存在重大不确定性，并显著延长了工程款支付争议的解决过程。
对于投资者、开发商及承包商而言，本案反映了建筑项目实践中反复出现的一项风险：项目范围变更往往已经实际实施，但合同文件却未能同步完成更新。当工程变更未得到充分、规范的书面记录时，极易就以下事项产生争议：（1）是否享有相应权利；（2）变更工程的计价方式；（3）完工义务的履行范围；（4）工程款支付认证。
十一、结论
印尼建筑行业，尤其是在基础设施、工业、能源、矿业及商业开发项目等领域，为外国承包商和投资者提供了广阔的发展机遇。然而，这些机遇也伴随着高度规范、监管严格的法律环境，其监管范围远不止于施工活动本身。建筑法及其配套实施法规建立了一套完整的法律框架，对建筑项目的全生命周期实施监管，涵盖市场准入、企业资质、施工许可、合同管理、施工安全、风险管理、项目融资、环境合规、劳动用工以及争议解决等多个方面。无论是印尼本土建筑服务企业（BUJK）还是外国建筑服务企业（BUJKA），均须持续遵守上述监管要求，方可合法开展建筑服务活动。
对于BUJKA而言，进入印尼市场不仅意味着需要满足投资法规的要求，还必须符合建筑行业特有的监管制度，包括取得相应资质、建立合规的经营主体、履行技术转让义务、优先使用本地劳动力，以及落实SMKK等。这些要求体现出印尼政府在鼓励外资参与基础设施建设的同时，也致力于推动本土产业能力提升和建筑行业的可持续发展。
总体而言，对于进入印尼市场的外国承包商而言，最有效的策略是在项目启动之初即采取“合规优先、风险导向”的管理方法。该策略包括：在项目初期开展监管尽职调查；建立符合监管要求的市场准入架构；确保合同安排与监管要求保持一致；建立健全工程变更管理和文件管理制度；并在整个项目实施过程中持续开展合规监测。随着印尼持续推进基础设施建设和工业发展战略，提供法律服务一方的作用已不仅限于在争议发生后提供争议解决服务，更重要的是通过事前法律风险防控，预防争议的发生。通过将监管合规、商业可行性与主动风险管理相结合，外国承包商和投资者能够以更高的确定性、更高的效率以及更具长期可持续性的方式参与印尼建筑市场的发展。
（原标题：德恒印尼法律简报40｜印尼建筑工程法律指南（三）：用工合规、环境管控与工程争端全路径实操指引）
来源：印象航海律航
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