在建设工程以及工程、采购与施工（Engineering, Procurement and Construction，EPC）项目中，担保是合同风险分配的重要组成部分。不同类型的担保分别作用于项目的不同阶段，包括维护招投标程序的严肃性、保障承包商履约、确保预付款返还、支持保留金释放、保障缺陷修复，以及在必要时由承包商母公司提供相应支持。

从印尼现行规则来看，建设工程担保并非由一套统一的法定清单加以规范。对于使用国家资金的项目，相关担保受到政府采购规则的进一步约束；对于非国家资金项目，则更多由当事人在建设工程合同中作出具体安排。此外，国际工程项目中经常采用的国际咨询工程师联合会（International Federation of Consulting Engineers，FIDIC）标准合同条件，也对部分担保作出了专门规定。

因此，在判断印尼建设工程及 EPC 项目的担保安排时，不仅需要关注项目采用了哪些担保，还需要进一步区分项目资金性质、适用的印尼法律及政府采购规则，并结合具体合同所采用的 FIDIC 条件判断担保的金额、期限、减额机制及调用条件。

一、印尼建设工程担保的法律框架

印尼现行建设工程担保制度首先需要区分使用国家资金的项目与非国家资金项目。包括建设工程、EPC 及综合建设项目在内的建筑服务，主要受《2017年第2号建筑服务法》（Law No. 2 of 2017 on Construction Services，经《2023年第6号法律》修订，以下简称“印尼建筑服务法”）以及《2020年第22号政府条例》（Government Regulation No. 22 of 2020，经《2021年第14号政府条例》修订，以下简称“GR 22/2020”）调整。

印尼建筑服务法原第57条曾集中规定五类建设工程担保，包括投标担保、履约担保、预付款担保、维护担保及投标异议上诉担保。该条此后因创造就业法相关修订而被删除，但这并不意味着印尼建设工程担保制度被取消。现行框架下，使用国家资金的项目主要由 GR 22/2020 及政府采购规则对具体担保作进一步规定；对于非国家资金项目，则给予合同当事人更大的约定空间。

对于使用国家资金的施工及设计—建造项目，GR 22/2020 第70G条第(1)(e)款及第(2)(e)款涉及预付款、预付款担保、履约担保、维护担保和/或价格调整等事项。根据 GR 22/2020 第74A条，使用国家资金选择建筑服务提供商，还应适用总统条例层面的政府采购规则。由此，《2018年第16号关于政府货物/服务采购的总统条例》（Presidential Regulation No. 16 of 2018，后经修订，最近一次修订为2025年第46号总统条例）亦成为此类项目的重要规则来源。该总统条例第30条第(1)款规定了投标担保、投标异议上诉担保、履约担保、预付款担保及维护担保五类担保，并规定相关担保可以银行保函（bank guarantee）或保证债券（surety bond）的形式提供，且应具备无条件、可调用的特点，担保发行人应在收到相关调用指令后14个工作日内完成支付。

对于非国家资金项目，印尼法律并未对建设工程中可以采用的担保类型作穷尽式列举。GR 22/2020 第70H条第(1)(j)款将担保的形式和条件列为建设工程合同应当考虑的事项之一，第77条则允许非国家资金项目根据当事人约定采用标准合同文件。因此，这类项目采用何种担保，以及担保的金额、期限和调用机制，在较大程度上需要通过具体合同加以设计。

在国际工程实践中，FIDIC 标准合同条件也经常成为重要的合同依据。FIDIC 通用合同条件并未统一规定工程项目中可能出现的全部担保，其中，第4.2款对履约担保作出了专门规定；对于约定预付款的项目，1999年版第14.2款及2017年版第14.2.1款则涉及预付款担保。投标担保属于合同签订前的采购阶段事项，而维护担保、保留金担保及母公司担保并非 FIDIC 通用合同条件统一要求的独立义务，如项目需要采用，通常应在具体项目文件中另行约定。

二、建设工程及 EPC 项目的主要担保类型

结合上述法律框架，印尼建设工程及 EPC 项目中常见的担保主要包括以下几类。

（一）投标担保（Tender Security / Tender Guarantee）

投标担保在印尼通常称为 Jaminan Penawaran，主要用于保障招投标阶段投标人的报价及后续签约行为。现行印尼建筑服务法已不再直接列举投标担保，GR 22/2020 第70G条亦未对此作出专门规定，但对于使用国家资金的项目，经修订的《2018年第16号总统条例》第30条第(1)(a)款、第30条第(2)款及第31条仍对其作出了明确规定。对于业主估算价（Harga Perkiraan Sendiri，HPS）超过100亿印尼盾的建筑工程及综合工程采购，建筑工程的投标担保金额为 HPS 的1%至3%；综合采购项目则为相关预算上限的1%至3%。

FIDIC 通用合同条件并不直接规定投标担保，这与其主要调整合同授予后业主与承包商之间关系的定位相一致。即使采用 FIDIC 合同条件的项目在招标文件中要求投标人提交投标担保，其金额、有效期及调用情形仍由具体招标条件确定。投标担保主要用于防范投标人在投标有效期内撤回或重大修改投标、中标后拒绝签署合同，或者未按要求提交履约担保等情形；通常在合同签署且中标人已经提交所需的中标后担保后，投标担保即完成其功能。

（二）投标异议上诉担保（Bid Protest Appeal Security）

投标异议上诉担保，即 Jaminan Sanggah Banding，是印尼政府采购制度下的一项程序性担保，并非现行印尼建筑服务法或 GR 22/2020 第70G条直接规定的建设工程担保。其主要依据为经修订的《2018年第16号总统条例》第30条第(1)(b)款、第30条第(2a)款及第32条。建筑工程项目的担保金额为 HPS 的1%；综合建筑工程则为预算上限的1%。

FIDIC 通用合同条件中没有与投标异议上诉担保相对应的规定。FIDIC 主要调整项目合同授予后的合同关系，而对采购决定提出异议或上诉，仍应按照项目所在国的采购和行政程序处理。因此，该担保的功能并非保障工程实施、完工或工程质量，而是用于规范未中标投标人对采购结果提出异议或上诉的程序。

（三）履约担保（Performance Security / Performance Guarantee）

履约担保是印尼使用国家资金的建设工程中明确规定的担保类型之一。根据 GR 22/2020 第70G条第(1)(e)款和第(2)(e)款以及经修订的《2018年第16号总统条例》第30条第(1)(c)款和第33条，当投标价格处于 HPS 的80%至100%之间时，履约担保金额为合同价格的5%；当投标价格低于 HPS 的80%时，则按照 HPS 的5%计算。对于综合工程，应按相同原则并参照相关预算上限确定。履约担保应持续有效至建设工程首次移交。对于非国家资金项目，上述比例并不当然适用，当事人可以根据项目特点和风险，在合同中自行确定担保金额、有效期、减额机制及调用条件。

FIDIC 通用合同条件第4.2款同样对履约担保作出了专门规定，但并未设定统一适用于所有项目的担保比例，具体金额、币种及其他商业条件需要在项目合同文件中明确。履约担保主要用于保障承包商全面履行建设工程或 EPC 合同项下的义务，其保障范围可能涉及工程完工、技术和性能要求、调试、缺陷整改、应向业主支付的款项，以及承包商违约或合同终止产生的相关责任。对于 EPC 项目而言，即使实体工程已经取得较大进展，系统集成、调试及性能测试阶段仍可能存在较高风险，因此，履约担保不宜仅随着实体工程进度增加而自动减额，而应与明确、客观的合同里程碑相联系。

（四）预付款担保（Advance Payment Guarantee）

预付款担保用于保障业主已经支付、但尚未通过后续工程款抵扣等方式收回的预付款。对于使用国家资金的施工及设计—建造项目，GR 22/2020 第70G条第(1)(e)款和第(2)(e)款以及经修订的《2018年第16号总统条例》第30条第(1)(d)款和第34条对预付款担保作出了规定。原则上，初始担保金额应与承包商实际收到的预付款金额相等，并可随着尚未收回的预付款余额减少而按比例降低。对于非国家资金项目，并不存在统一适用的法定比例，其是否需要提供以及具体运行机制，应根据业主是否支付预付款以及建设工程或 EPC 合同的具体约定确定。

FIDIC 1999年版第14.2款及2017年版第14.2.1款对预付款担保作出了相应安排，该机制仅在合同明确约定预付款时适用。由于预付款担保保障的是尚未收回的预付款余额，其金额原则上应随未收回金额变化，而不是以全部合同价格为基础。合同还应明确预付款开始偿还的时间、抵扣比例、全额偿还期限、担保减额程序，以及在预付款尚未完全收回但担保即将到期时承包商是否负有延长担保的义务。需要注意的是，预付款逐步偿还虽然会降低实际经济风险，但担保文件载明的金额并不会当然同步下降，仍需以担保文件中是否设置有效的减额机制为准。

（五）维护担保（Maintenance Guarantee）

维护担保主要用于保障承包商在约定的维护期内完成剩余工作并修复缺陷。对于使用国家资金的施工及设计—建造项目，GR 22/2020 第70G条第(1)(e)款和第(2)(e)款以及经修订的《2018年第16号总统条例》第30条第(1)(e)款和第35条对该类担保作出了规定。在存在维护期且承包商于首次工程移交时取得保留金的情况下，维护担保金额为合同价格的5%，并在维护期届满后14个工作日内返还。对于非国家资金项目，印尼建筑服务法及 GR 22/2020 并未规定统一的担保金额或运作机制，当事人可以结合维护期长度、保留金释放安排以及履约担保是否继续有效等因素决定是否设置独立的维护担保。

FIDIC 通用合同条件并未统一规定一种独立的维护担保。工程接管后的相关风险主要通过第11条规定的缺陷修复义务、第4.2款项下履约担保的持续有效以及第14.9款项下的保留金机制予以处理。因此，如果项目需要单独设置维护担保、缺陷担保或保修担保，通常需要在具体项目文件中另行约定。维护担保的到期仅意味着该项金融担保工具所提供的保障结束，并不当然消灭承包商依据合同或强制性法律仍应承担的缺陷责任或其他基础责任。

（六）保留金担保（Retention Money Guarantee）

保留金担保并未被现行印尼建筑服务法、GR 22/2020 或政府采购条例第30条明确列为独立的建设工程担保类型，但在非国家资金项目中，当事人仍可以通过合同作出约定。其法律基础主要在于 GR 22/2020 第70H条第(1)(j)款要求建设工程合同对担保的形式和条件作出安排，第77条则允许非国家资金项目根据当事人约定采用标准合同文件。

FIDIC 通用合同条件第14.9款规定的是保留金（Retention Money）的支付及释放，并未因此当然创设承包商提供独立保留金担保的义务。如果当事人希望提前释放原本由业主扣留的保留金，并以第三方担保替代该部分现金保障，则需要在具体项目文件中另行约定。保留金担保金额通常与实际释放的保留金相对应，其减额和到期机制也应与尚未消除的风险敞口相匹配。保留金担保还应与维护担保相区分：前者主要用于替代被扣留的现金，后者则主要用于保障承包商在维护期或缺陷责任期间履行相关义务。

（七）母公司担保（Parent Company Guarantee）

母公司担保并未被印尼建筑服务法、GR 22/2020 或政府采购担保制度明确规定为一种独立的建设工程担保，但在非国家资金项目中，当事人可以依据 GR 22/2020 第70H条及第77条所认可的合同安排空间，在项目合同中约定母公司担保。需要注意的是，如果政府采购规则要求承包商以特定形式提供某项强制性担保，母公司担保并不能当然替代该等担保。

FIDIC 通用合同条件同样没有通过统一适用的通用条款要求提供母公司担保。如果采用 FIDIC 合同条件的具体项目需要母公司提供支持，应当在项目特定合同文件中予以明确。母公司担保尤其适用于承包商本身为子公司、特殊目的公司、合资项目主体或当地实体，并在资金、人员、技术或采购资源方面依赖母公司的情形。其法律效果取决于母公司究竟承诺承担何种义务，例如促使承包商履行合同、直接履行有关义务，或者承担承包商相关债务。如果文件仅笼统表达母公司愿意“支持”承包商，而未明确具有约束力的责任内容，则可能仅构成安慰性声明（comfort statement）。因此，母公司担保应明确约定所担保的义务、责任结构、金额上限、有效期限，以及工程变更、合同修订、工期延长和承包商破产等情形对担保责任的影响。

三、担保类型与担保工具的区分

在工程项目中，还应区分担保所对应的项目风险与提供担保所采用的法律或金融工具，两者并非同一概念。根据经修订的《2018年第16号总统条例》第30条，政府采购担保可以采取银行保函或保证债券等形式，并应具备无条件、可调用的特点，担保发行人在收到相关调用指令后应于14个工作日内完成支付。

对于非国家资金项目或国际工程项目，当事人还可能采用见索即付保函、银行保函、备用信用证、信用证、反担保结构或公司担保等不同工具。这些工具并不是不同的项目风险类型，而是用于保障履约、预付款、维护义务或其他合同义务的不同法律或金融载体。因此，判断一项担保的实际法律效果，不能只看其名称，还需要进一步审查担保文件中的调用条件、所需文件、有效期限、减额机制及付款程序等具体约定。

结语

印尼建设工程及 EPC 项目的担保制度，需要结合项目资金性质、适用的印尼法律及具体合同安排进行判断。对于使用国家资金的项目，相关担保受到政府采购规则的进一步规范；对于非国家资金项目，当事人则拥有更大的合同安排空间。

FIDIC 为国际工程项目提供了重要的标准合同框架，但并未统一规定工程实践中可能出现的全部担保类型。履约担保和预付款担保在 FIDIC 通用合同条件中具有较为直接的依据，而维护担保、保留金担保及母公司担保等，则更多取决于具体项目文件的约定。

因此，在审查建设工程或 EPC 项目的担保安排时，不宜仅关注是否设置了某项担保，还应进一步判断担保所保障的具体风险、担保金额和有效期限、减额和延展机制、调用条件，以及担保到期后相关基础合同责任是否继续存在。对于跨境工程项目而言，将当地法律、政府采购规则与 FIDIC 等标准合同条件结合审查，才能更准确地理解不同担保在项目风险分配中的实际作用。

来源：印尼投资

作者：Tubagus Wahyu，拓维雅加达办公室合伙人；邮箱：tubaguswahyu@topwe-law.com