自2019年，美国开始针对新疆地区实施各类单边制裁，包括将新疆企业、涉疆商品企业列入各类限制清单（如实体清单、SDN，中国军工企业清单等），发布《新疆供应链商业建议》，鼓励美国人退出与新疆有关的 “供应链、企业和/或投资”。与此同时，美国海关和边境保护局（“CBP”）（下称“美国海关”）也针对涉疆产品发布了一系列暂扣令（”WRO”），大规模扣留可能涉疆的部分毛发、硅产品及所有棉花和西红柿。2021年，美国海关以涉嫌强迫劳动为由扣留了623批货物，价值高达7.65亿美元。但是，上述措施大部分是个案行为，并没有形成统一性、体系化的模式或惯例，特别是美国海关在发布暂扣令时，执法呈现高度主观化，缺乏任何体系化的证据指引。如2021年7月，在笔者处理的一起涉及新疆棉商品因暂扣令被禁止入境美国时，美国海关甚至要求提供从棉花生产直至产成品的整个供应链的相关证据，还特别要求证明该批次棉花的储存并未和同仓库的新疆棉存在任何混同。

2022年6月21日开始实施的《维吾尔强迫劳动预防法》（"UFLPA"）(下称“《预防法》”)，及最近刚刚发布的《防止进口在中国境内开采、生产或制造的强迫劳动产品的执法战略》（下称“《预防法执法战略》”）将体系化地进一步限制与新疆甚至中国相关的供应链，执法程序也更加明确和透明，减少主观随机性，为商品入境美国提供了合规指南。

什么是《维吾尔强迫劳动预防法》？

《预防法》是基于美国《1930年关税法》第三百零七条（19 U.S.C. 1307）禁止以强迫劳动所生产商品进入美国的规定，禁止进口在新疆生产或制造的商品，其立法背景依据是推定在新疆地区生产或制造的所有商品都使用了强迫劳动。《预防法》设定了一个可反驳的推定（“rebuttable presumption”），即任何部分或全部在新疆开采、生产或制造的商品，或由特定企业生产或制造的商品，是当然被禁止进入美国境内的，除非有"明确和令人信服的证据" （clear and convincing evidence）来反驳上述使用强迫劳动的推定。这也是美国法下民事程序中的最高标准，即需要实质性的证据证明所涉商品的每一个部分都与强迫劳动不相关。

根据《美国-墨西哥-加拿大协议》（下称“《北美协定》”）第七百四十一条约定，特朗普总统签署第13923号行政命令成立了一个由美国国土安全部部长主持的机构间强迫劳动执法工作组（下称“执法工作组”，"FLETF"），负责监督《1930年关税法》第三百零七条（即禁止以强迫劳动所生产商品进入美国）的执行与实施，意在阻止进口中国境内开采、生产或制造的违规商品。最近，执法工作组发布了《预防法执法战略》，作为《预防法》的实施细则与合规操作指引。《预防法执法战略》包括一个类似于商务部工业安全局（”BIS”）实体清单（Entity List）的“预防法实体清单”，将涉及强迫劳动的违规企业与商品列入清单，禁止美国人进口自清单实体或清单商品。《预防法执法战略》还包含了美国海关根据《预防法》发布的《进口商业务指南》（下称“《业务指南》”），为美国进口商在进口交易前的商品供应链尽职调查、原材料追踪和管理等提供了程序参照。

为什么《维吾尔强迫劳动预防法》对中国供应链的影响重大？

首先，新疆是《预防法》中“高风险商品”的重要原产地与出口地，包括服装、棉花及棉制品、硅基产品（包括多晶硅）、番茄及下游产品定为“高风险”商品。新疆地区的各项典型作物或原料所占比重如下：

其次，《预防法》还将其限制或要求延伸至整个供应链，包括从中国其他地区产出的商品，或转运至其他国家或地区进一步加工的商品。此前，美国海关就曾基于涉疆因素而针对进口自安徽的电脑零配件、广东的棉质商品、山东的家具等发布了WRO，予以扣留。

另外，《预防法》明确要求美国海关就成功推翻“可反驳的推定”的进口案例向美国国会上报，包括所涉具体商品信息及"明确和令人信服的证据"等。这个带有备查或监督性质的额外义务将使得美国海关执法更加谨慎或从严，除非证据特别“令人信服”，否则轻易不会放行被扣留商品。 

再者，《预防法》的实际法律效果不仅限于阻止涉疆产品进口美国。执法工作组基于《北美协定》而设立，又作为《预防法》的执行监督机构，阻止涉疆违规产品进口美国为其第一要务。而且《北美协定》特别规定了任一成员国与非市场经济主体（特指中国）之间的贸易谈判必须通知其他成员国，这基本关闭了中国通过加拿大或墨西哥绕过美国进口限制（即强迫劳动产品限制）的通道，也间接影响了加拿大、墨西哥针对涉疆产品的政策效果。

《维吾尔强迫劳动预防法》与美国海关实施的暂扣令有什么不同？

从执法程序来说，《预防法》和暂扣令下，执法机构均可对特定进口商品采取扣留（Detention）、排除（exclusion,包括re-exportation）、扣押或没收（seizure/forfeiture）、放行（release）等决定或措施。根据《预防法》，当进口商品因不符合规定而被美国海关扣留（Detention）时，美国进口商只有30天的申诉时间（可有条件性延长）；而暂扣令则留给美国进口商3个月的时间向美国海关进行申诉。但可以预见的是，《预防法》在"明确和令人信服的证据"且海关须就个别案例向国会上报证据详情并公开结果的规定下，相较暂扣令，大多数美国进口商更倾向于选择直接转口至第三国或地区。

新设立的“预防法实体清单”

任何涉及清单实体的商品或清单商品在进口美国时都需要以美国法下最高的民事标准“自证清白”，证明相关商品与强迫劳动无关。“预防法实体清单”根据美国海关过去2年内针对涉疆违规产品签发的暂扣令等相关信息，将相关实体划分为以下五类：

1. 新疆境内使用强迫劳动的实体清单

2. 涉及招募、运输、转移、窝藏或接收强迫劳动的实体清单

3. 全部或部分由上述两类清单实体开采、生产或制造的商品清单

4. 将第三类清单中的商品从中国出口至美国的实体清单

5. 基于中国“扶贫”或“援助”等计划从新疆获取涉及强迫劳动材料的设施的实体清单

美国海关的执法程序

美国海关基于《预防法》的所有执法行动都将以个案为基础进行独立审查，如果发现拟进口商品可能与涉疆或《预防法》清单实体有关联，美国海关将对相关商品进行扣留并通知进口商。进口商可以选择：

1. 提供"明确和令人信服的证据"，举证相关商品不存在上述联系；如果成功，该批次商品将被放行（release），同时美国海关应向国会上报、向公众公开反驳成功的所有证据信息；

2. 申请使用例外（exception），同样需要提供"明确和令人信服的证据"说明商品从生产到产成品的整个供应链中没有使用强迫劳动。对此，美国海关也认为这是一个非常难以达到的标准，因此该等例外很难被批准；

3. 在相关进口商品被扣留之后，向美国海关提交立即出口担保函，申请商品被排除或没收决定做出之前转出口至第三国或地区；

4. 对海关已经做出扣押或没收决定的进口商品，向美国海关申请减轻处罚，并重新申请向第三国或地区转出口相关商品。

鉴于此，美国海关也建议：若被扣留的商品与新疆或《预防法》实体清单存在任何关联，进口商应及时选择转出口该等商品，避免未来被扣押或没收。

哪些证据构成"明确和令人信服的证据"？

《业务指南》提供了一份 "非穷尽的清单"作为”明确和令人信服的证据"来反驳美国海关强迫劳动的推定，其中包括前期风险尽调评估、对供应商的风险合规管控（如供应商合规守则、培训与监管）、供应链图谱、供应商名单、供应链中所有企业的承诺书、从原材料、组件到成品的所有阶段的细节信息，如采购订单、原产地证明、库存记录等，以及对违规行为的补救（包括终止与违规供应商的合同）；对企业合规体系有效性的独立审计。

以违规风险较高的多晶硅为例，根据《业务指南》规定，进口商需要提供：

若美国海关决定没收商品的，进口商则可根据美国海关法规定的具体程序进行申诉（19 C.F.R. Part 171）。

相关的《预预防法执法战略》《业务指南》指导意见、常见问题、图表等都可以在美国海关官网上获得：www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA。