美国是中国重要的国际贸易市场。近年来，美国政府以“战略竞争”定义中美关系，对华采取一系列贸易投资限制措施和保护主义做法。根据统计，2022年6月至2023年12月，美国海关和边境保护局（CBP）仅依据《维吾尔族强迫劳动预防法案》（UFLPA）就扣留了原产于中国的1993票，价值2.53亿美元的货物。为帮助本市企业更好了解美国海关基本情况以及贸易执法规则，在上海市商务委员会的指导下，上海市浦东国际商会（上海市进出口公平贸易工作站）联合北京大成律师事务所通过全面解读CBP执法手段、执法趋势、合规要求等，编写了《美国海关与边境保护局的贸易合规与执法——中国出口商的实务指南》。
第一期：美国海关与边境保护局概述
一、 组织架构与职能
二、 重点执法部门与合规政策
第二期：美国海关与边境保护局概述、最新执法关注与手段
三、 重点公开信息和电子数据获取途径
四、 贸易救济措施与EAPA调查
第三期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
五、 强迫劳动
六、 USMCA原产地规则
第四期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
七、产品归类和海关估价
八、ACE自动化商业贸易处理系统与GBIs供应链信息收集制度
第五期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
九、知识产权
十、电子商务
第六期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段、对美出口的合规要求与操作指南
十一、 海关执法的行政程序
十二、与征税有关的合规要求及操作指南
第七期：对美出口的合规要求与操作指南
十三、与强迫劳动有关的合规性管理及操作指南
十四、其他海关执法的合规要求及操作指南
美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
十一、海关执法的行政程序
（一）裁定
1. 实体规则
1) 作出裁定的主体
CBP的法规与裁定部门（Regulations and Rulings，“RR”）负责所有行政裁定的发布。RR下设三个部门负责发布行政裁定：国家商品业务部（the National Commodity Specialist Division ，“NCSD”）以及总部（Headquarter）下设的2个部门。所有涉及税则归类、原产地、原产地标记以及贸易优惠项目或自由贸易协定下的优惠关税待遇的基本资格的裁定申请应提交至NCSD。而其他裁定申请都应发送到RR总部办公室。
2) 申请裁定的主体
对裁定请求中提出的问题，任何作为进口商或出口商或以其他方式可以直接证明利益相关的人，包括个人、公司、合伙企业、协会或其他实体或团体，或上述主体的授权代理人，都可以请求裁定。
3) 申请裁定的内容
CBP通过发布预先裁定，向贸易商和社会公众提供关于如何处理特定进口或承运交易的明确信息。预先裁定的内容涵盖进口过程的各个方面，包括： 税则分类、 核定价值、清关、排除。
4) 申请裁定的形式
裁定申请须为书面形式。根据所申请的裁定的类型不同，申请人可以通过邮寄纸质申请的方式送达CBP，或直接通过以下链接直接向CBP提交电子申请：https://erulings.cbp.gov/s/。
2. 程序规则
1) 口头讨论程序
经申请人在提出裁定申请时书面请求口头讨论所涉问题，并且CBP认为召开讨论会议将有助于决定所涉问题，或者CBP正在考虑与裁定请求中提出的主张相反的决定或结论时，才会安排口头讨论。
2) CBP作出裁定的时限
一般来说，CBP会在受理申请的30日之内作出裁定。如果作出裁定需要等待实验室报告或与其他机构协商，CBP作出裁定的时间会相应延迟。如果裁定申请被移交总部R&R（办公室处理，CBP会在90之内作出裁定）。
但是，在某些情况下，CBP也可能不作出裁定，这些情况包括：裁定申请不符合规定、所申请裁定涉及的交易已经完成、所申请裁定涉及的交易为美国国际贸易法院、美国联邦巡回上诉法院或其任何上诉法院未决的案件等。
（二）申辩
对于已经清关的货物，针对报关的文书错误、事实错误、CBP的疏忽以及CBP的决定，利害关系人如想要更正或提出异议，可以依据《关税法》向CBP提出申辩。
1. 实体规则
1) 提出申辩的主体
利益受到上述疏忽及决定影响的相关方，包括：入境文件上显示的进口商或收货人或其担保人；任何支付费用方或应接受退款方；任何寻求进口或交付方；任何提出退税索赔方；任何提出原产地核验方等。
2) 申辩的对象
可申辩的行政措施包括：
①商品的估价；
②应纳税款的类别、税率和数额；
③任何性质的收费（包括财政部长管辖范围内的利息收入）；
④根据海关法的相关条款，禁止货物入境或交付（delivery）的情况；
⑤进口的清关或重新清关，或对其清关信息的调整或修改；
⑥拒绝退税请求的决定；
⑦拒绝进口再清关（reliquidate an entry）的决定。
3) 提出申辩的形式
根据相关法规，提出申辩可以采用书面形式，申请表格一式四份；也可以通过ACE系统，以电子的方式提出。
2. 程序规则
1) 提出申辩的时限
利害关系人如欲提出申辩的，须在自争议货物清关之日起180天之内提出。
2) 审查申辩的时限
一般而言，应当在申辩提出的日期后的2年以内进行审查并作出决定。对于禁止货物入境决定的申辩，CBP将在30天内进行审查。如果在禁止货物入境决定的申辩提交后的30天之内CBP未作出决定完全或部分允许相关货物入境或明确拒绝货物入境，则将视为该申辩在其提交后的第30天被拒绝。
3. 对申辩的进一步审查
此项审查指的是由更高级别的海关官员对申辩决定进行审查，在此程序中，须由未直接参与申辩决定的海关官员对申辩决定进行审查。进一步审查是与申辩紧密联系的程序。在申辩提交之外，提出申辩方还可以选择提交对申辩的进一步审查的申请。但是，并非所有申请都符合进一步审查申辩的要求。
（三）对EAPA调查申请行政复议
根据19 C.F.R. 165的规定，EAPA调查的各方有权请求对初步决定进行行政复议。对 EAPA 初步确定的逃税行为进行行政复议的请求必须以电子方式提交RR。
1. 实体规则
1) 提出请求的主体
EAPA 调查的利害相关方或其律师或正式授权的代理人均可就EAPA调查的初步决定提出行政复议请求。
2) 提交请求的形式
所有的行政复审请求都必须通过电子邮件的形式提交给贸易办公室、法规与裁定部门（the Office of Trade，Regulations and Rulings，OT/RR）。CBP设有专门的电子邮箱：eapafad@cbp.dhs.gov，用于接收行政复审请求。
3) 行政复议的审查标准
对于行政复议，CBP 将采用 de novo（全面重新审查）的审查标准，即它将实质地对EAPA案件从头审查，而非仅审查EAPA调查的初步决定。这一审查将基于整个行政记录，包括EAPA调查的初步决定、任何及时且适当提交的审查请求、对这些请求的书面回应，以及收到的任何额外信息。
2. 程序规则
1) 提交请求的时限
行政复议请求必须在EAPA初步决定作出后的30个工作日内提交。
2) 对行政复议请求书面回应的时限
对行政复议请求的书面回应必须在行政复议开始后的10个工作日内提交。
3) 行政复议程序的时限
行政复议程序的期限为60个工作日。60个工作日的复议审查期将从CBP接受最后一个有效的行政复议申请并通过电子方式向调查的所有当事方发送行政复议案件编号之日开始计算。
（四）司法审查
美国国际贸易法院（the Court of International Trade，“CIT”）专门负责审理与国际贸易和关税有关的案件，包括对CBP及其他涉及贸易的联邦机构的决定进行审查。
对于本节中介绍的海关执法行政决定，如欲寻求司法审查，须按照相关规定，在一定时限内向CIT提交诉美国政府的诉讼请求：
1. 对CBP拒绝申辩提起诉讼的，须在作出CBP拒绝申辩的决定之日起180天内提交诉讼请求；
2. 对CBP的裁定提起诉讼的，须在CBP作出裁定的2年内提交诉讼请求。
对美出口的合规要求与操作指南
十二、与征税有关的合规要求及操作指南
（一）日常合规要点
中国企业应对境外贸易执法的日常运营难点主要表现在：第一，企业内部经营管理制度不规范导致难以应诉；第二，日常销售的数据统计难以满足应诉时美方执法机关要求的明细数据统计；第三，企业财务核算脱离实际经营（包括但不限于库存和利润）状况；第四，企业成本核算过于粗略，无法满足征税幅度计算需要；第五，企业进行财务核算时基于税收及利润控制考虑，导致财务核算与外方有关部门的税控体系脱节。
在执法层面上，一方面，EAPA项下调查的规则适用着重于确认企业是否存在逃税行为。因此，出口企业在应对调查的过程中，主要面临的是由于CBP的自由裁量权过大而导致的不确定性的问题。另一方面，如果企业的日常运营、销售、生产、物流，尤其是财务管理的规范性不足，便无法满足调查需要。
对于执法机构滥用裁量权问题，出口企业可以通过行政复议和/或司法审查的方式来应对，而且美国CIT对EAPA案件的司法审查标准是针对执法机关是否存在“同案不同判”以及其他“滥用自由裁量权”等问题。对于此类问题，至少在制度层面上，企业尚可利用相应的救济途径进行进一步应对。基于对EAPA基本规则及CBP调查执法手段的分析，出口企业在日常管理中应当着重关注以下合规措施，夯实应对EAPA调查风险的事实基础：
1. 行政管理
1) 明确职责
企业的日常运营需要行政、财务、销售、供应、生产、库管等部门分工负责，协同配合才能实现。对EAPA调查的日常业务的合规工作，应当由总经理及以上级别的日常业务总负责人组织企业各职能部门，按照合规手册要求认真履行各自职责。
2) 对正式调查立案前外部信息收集行为的预警监控
出口企业在正式收到EAPA调查立案通知之前，极有可能收到CBP第28号调查表（Form 28），或者被有关人员（包括公务人员和美方竞争对手私下委派的人员）走访。在走访调查过程中，相较于正常商业往来，有关执法机构和走访人员会特别关注企业的产能、供应和产销比例等情况。对于上述调查走访，企业经营者应当保持商业敏感性。一方面，对于EAPA调查风险识别的越早，应对调查的时间就越充分。另一方面，出于确保企业信息在正式调查前不对外泄露的考虑，在非必要情况下，不建议企业及全体工作人员在正常应诉流程之外，向任何第三方（特别是无法验证身份的第三方）披露企业的整体产能、供应、渠道、销售规模及配比情况，从而最大程度的降低申请EAPA调查的证据收集机会。
3) 对事实证据的完整记录和归档
出口企业对包括EAPA在内的所有贸易救济调查的应诉基础是事实证据。具体到EAPA相关应诉，所需的主要事实证据是销售、财务、生产、ERP/库管的日常记录、报表和单据，以及它们之间的勾稽关系。企业运营记录的完备程度，不仅是处于提升自身竞争力和运营效率的需要，更是应对EAPA调查的基础。
2. 销售管理
销售不仅是企业运营的核心，也是EAPA调查的出发点、落脚点和CBP开展调查的切入点。为确保销售管理相关的证据保全，出口企业应当在日常销售管理核心部门建立销售台账模板，要求业务员严格执行日常登记要求，并按以下原则逐笔记录所有内外销数据：
1）对订单、商业发票、箱单、出库单、提单、报关单、结算单等做销售单据归档；
2）按照客户（名称、国别）、产品（名称、规格）、单据（类型、编码）、销售（数量、金额）、日期（发票、记账）、结算（金额、余额）等基本内容制作销售台账；
3）定期与财务、库存部门进行对账；
4）建立与生产、库存部门协同的订单、排产单、入库单的统计报表；
5）建立基于客户与竞争对手商业风格差异和变动的潜在风险识别和报备机制。
3. 生产管理
生产部门根据销售的接单需要安排生产。鉴于EAPA主要针对“涉案产品是否均为自产”开展调查，生产部门的核心职责是证明出口企业有能力根据订单实施生产计划：
1）基于生产部门与销售、供应、库存日常运营衔接机制，把销售订单——排产单——原材料申购单——产品物料清单（BOM）表——工序流转单——质监报表——人工考勤等单据做固定期限为至少一年的证据保留；
2）建立生产所需的模具、设备及重要五金材料的登记制度；
3）执行员工考勤和工时统计制度；
4）建立能源、水电的耗用或抄表制度，保存记录。
4. 库存管理
原材料和产成品的库存/企业资源计划（ERP）管理是支撑销售和生产的基础。生产所用的原材料领用以及待售的产成品存贮均涉及库存收发。因此，库存在整个EAPA调查中起到了至关重要的结构连接作用。在库存管理方面，出口企业务必遵循以下合规要求：
1）建立以订单、排产单为索引的产成品出入库台账；
2）库存台账内容至少包括：编码（订单、排产单）、产品（规格、数量）、时间（出库、入库）；
3）留存原材料、产成品入库单据至少一年；
4）建立原材料收发存和产成品产销存电子报表，明确期初、入库、出库和结存数量；
5）建立与财务的库存报表汇报机制；
6）建立与销售部门的产成品库存对账机制；
7）建立与采购、供应部门的对账机制；
8）建议出口企业实施ERP系统管理。
5. 财务管理
财务部门在包括EAPA在内的所有贸易救济调查中均扮演着核心角色。出口企业的财务部门全面履行财务管理和合规职责，是应对包括EAPA在内所有类型贸易救济调查的根本保障，具体的说：
1）由于财务部门的核算完全基于销售、供应、生产、库存等业务部门提供的基础数据，因此财务部门必须建立与上述部门关于单据、报表的流转和对账机制。
2）按照会计核算原则，财务记录应当保持账实相符。但是，由于客观条件限制，出口企业实际经营过程中，可能会出现账实不符的情况。在这种情况下，出口企业应当至少制备与财务记录相匹配的原材料、产成品纸面记录；
3）出口企业因出口报关等问题而导致的产品发出后暂时无法确认收入的情况，应当设置发出商品科目，用以核算此类产品成本；
4）销售部门应当定期将销售台账呈报财务部门，对主营业务收入明细账做勾稽确认；
5）库管/ERP部门除了根据成本核算需要向财务部门报送收发存报表外，还应当根据财务部门的要求定期实施盘点，以确认账实相符状况；
6）生产部门应当按照成本核算要求，向财务部门提供成本核算所需的人工考勤、水电能源消耗记录；
7）采购部门应会同库管/ERP部门，定期向财务部门提供与库存相勾稽的原材料采购台账，以及结算情况报表；
8）加工贸易及保税材料应按监管要求实施专户专管；
9）财务部门应当列表登记企业设备资产，并注明设备名称、供应商、用途、采购时间，原价及折旧期限；
10）财务部门进行成本核算，应当采用电算化或电子数据表格，并保留原始核算公式
11）纸质财务资料应当与电子版本吻合，同时应确保原始记账凭证完整。
（二）重点问题的解决方案
1. 涉案出口企业在应诉过程中需要注意CBP查证出口企业是否存在逃税行为的证据线索
2. 出口企业的应诉定位和规则要点
第一，出口企业务必明确自身应诉定位。出口企业要证明本企业所有销售的涉案产品均为自产；
第二，向进口商明确应诉定位，避免因涉案进口商以本出口企业名义，向CBP呈报非本出口企业所生产的涉案产品，从而导致EAPA调查给出口企业自身带来巨大风险；
第三，CBP在EAPA调查中采用可用不利事实（Adverse Facts Available, 简称AFA，指调查机关在未能获取本案必要信息时，采用从其他渠道可得的且不利于未能提供信息一方当事人的信息进行相应裁决）的规则。因此，出口企业应积极配合调查，避免CBP适用AFA规则认定或推定出口企业存在逃税行为及指向逃税行为基础性事实的风险；
第四，EAPA调查没有设置商业机密信息的行政保护规则（Administrative Protective Order, 简称APO），导致应诉主体无法通过官方渠道了解其他利害关系方提交的保密数据。因此，具有一致利益的应诉主体，应当在向CBP提交信息、数据前，协调各方之间数据处理情况、确保各方提交信息互相没有矛盾；
第五，由于EAPA调查期与核查期为两个不同的期间，在核查期间出口企业运营状态相比调查期时可能发生变化。如果开始核查时的开工、产能、产量等指标小于调查期的情况，出口企业应当在核查时现场当面向CBP调查官进行澄清；
第六，企业可以在核查前要求调查机关明确核查人员身份、本案案件利害关系方的身份及二者间利害关系，并根据实际利害关系考虑是否需要提出回避申请；
第七，企业销售如果没有对交易采取逐笔结算方式的话，应当主动向CBP调查官澄清结算和对账机制；
第八，出口企业在应诉时应当严格区分不同风险的涉案进口客户，积极抗辩，排除低风险客户与高风险客户共同被调查所导致的不确定性。
（三）对产品反倾销、反补贴涉税性质的检索与考察
由于反倾销和反补贴税是针对特定国家的特定产品征收的，所以产品的描述和对其原产地的判定是反倾销与反补贴调查（二者统称“双反”调查）中必不可少的组成部分。因此，对于“双反”调查涉税产品性质的检索，主要可从产品描述和原产地两方面展开：
1. 产品描述方面
征税产品描述是“双反”征税税令中的重要内容。在涉案产品的描述上，描述既可以是肯定式地定义或列举产品特性（“肯定式”），也可以是否定式地规定不涉案的产品（“否定式”）。如果通过否定式规定判断不属于涉案的产品，则需要严格遵循该否定句所规定的要件；如果通过肯定式定义判断涉案产品，则在判断特定产品是否被排除时，需要考察涉案产品描述是否特别考虑该产品。如果在原审调查中已经对该产品是否纳入征税范围进行过充分讨论的，则应当严格以原审调查的描述为准。
文字描述定义的涉案产品范围并不一定可以穷尽所有的情况，因此在判断某产品是否涉案时，需要重点考察涉案产品描述的表达方式、申请方明示的涉案产品范围，并同时参考DOC和ITC对于涉案产品的认定标准和考虑因素。
2. 原产地方面
鉴于原产地规则对征税问题的重要性，企业对其出口产品的原产地需要有一个清晰的认知，但在实践中，企业对海关原产地规则的理解常常存在重大的偏差。
在实践中，中国企业可能认为只要是在本地采购原材料，均属区域内原产材料，并未考虑上述原产地取得和累积规则，这将会给企业转移投资决策、以及被投资企业运营后实现转移投资目的增加极大的不确定性，并带来潜在投资经营决策损失。
在原产地规则中，区域增值规则需要通过相对比较准确的交易价值或净成本计算才能确定产成品是否能够取得原产地。这项工作需要对企业生产及运营过程的各种成本、费用和交易价值及流程进行梳理、确认，才能进行个性化的实务操作，因此，不存在格式化的方案可以协助中国企业确认其产品是否可以获得投资所在国的原产地资格。
相比区域增值规则，税则改变原产地规则则可以通过更加格式化的解决方案来协助企业预先确认被投资主体所生产的产品是否可以获得原产地资格，基本流程如下：
第一，确认产成品所适用的投资所在国的海关进口税则；
第二，企业确认生产该产品所使用的各项原材料所适用的投资所在国的海关进口税则；
第三，检索确认投资所在国的一般原产地和优惠原产地规则；
第四，检索识别投资所在国适用的自贸协定原产地规则；
第五，根据前述原产地规则，确认产成品所适用的特定原产地标准；
第六，比对该产成品与其原材料适用的被投资所在国适用的进口税则，是否发生了特定原产地标准规定的税则改变；
第七，如果发生了规定的税则改变，则可以认定该产成品可以获得相应的一般、优惠或者自贸协定原产地资格；
第八，如果原材料与产成品直接并未发生特定原产地标准规定的税则改变，则可以进一步提示该产成品适用的区域增值标准。
来源：上海公平贸易
备注：由于实践中企业面临的贸易法律问题是复杂多样的，且相关企业的生产、经营和内部管理体系等并不相同，因此《指南》仅供参考。
延伸阅读：