美国是中国重要的国际贸易市场。近年来，美国政府以“战略竞争”定义中美关系，对华采取一系列贸易投资限制措施和保护主义做法。根据统计，2022年6月至2023年12月，美国海关和边境保护局（CBP）仅依据《维吾尔族强迫劳动预防法案》（UFLPA）就扣留了原产于中国的1993票，价值2.53亿美元的货物。为帮助本市企业更好了解美国海关基本情况以及贸易执法规则，在上海市商务委员会的指导下，上海市浦东国际商会（上海市进出口公平贸易工作站）联合北京大成律师事务所通过全面解读CBP执法手段、执法趋势、合规要求等，编写了《美国海关与边境保护局的贸易合规与执法——中国出口商的实务指南》。
第一期：美国海关与边境保护局概述
一、组织架构与职能
二、重点执法部门与合规政策
第二期：美国海关与边境保护局概述、最新执法关注与手段
三、重点公开信息和电子数据获取途径
四、贸易救济措施与EAPA调查
第三期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
五、强迫劳动
六、USMCA原产地规则
第四期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
七、产品归类和海关估价
八、ACE自动化商业贸易处理系统与GBIs供应链信息收集制度
第五期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
九、知识产权
十、电子商务
第六期：美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段、对美出口的合规要求与操作指南
十一、 海关执法的行政程序
十二、与征税有关的合规要求及操作指南
第七期：对美出口的合规要求与操作指南
十三、与强迫劳动有关的合规性管理及操作指南
十四、其他海关执法的合规要求及操作指南
美国海关与边境保护局的最新执法关注与手段
十三、与强迫劳动有关的合规性管理及操作指南
（一）美国强迫劳动合规性管理概述
1. 合规性管理的基本模式
无论是《关税法》307条还是“涉朝条款”、UFLPA等在《关税法》307条的基础上制定的特别立法，其性质都属于美国国内法，在实际执法层面也是以美方进口商为首要接受执法和应诉的主体。
2. 美国进口商合规性指引概述
大体上来说，《关税法》307条以及特别立法基础上对于强迫劳动执法的应对可分为两种思路。首先，如果供应链中不存在强迫劳动行为，有关方面应当在确实完成合规性管理任务的前提下，通过明确且有力的反证证据驳斥全部的强迫劳动指控。其次，如果供应链客观上确实存在强迫劳动，有关方面则应当通过审计和整改等方式消除相关的强迫劳动指标。
3. 中美反强迫劳动合规性管理的异同
在确认和辨识强迫劳动方面，国际劳工局明确的11项强迫劳动指标既是美方有关指引性文件中明确提及的执法参考依据，也是有关指引性文件中提示美方进口商重点关注的供应链监管对象和消除目标。实际上，对上述强迫劳动指标而言，在中国国内法体系中也已经存在明文的禁止性规定、救济措施或者罚则。但是，在美国强迫劳动执法小组根据UFLPA要求编写的执法策略文件中，美方对于上述强迫劳动指标从单方视角进行了实质性的扩大解释。
（二）事前合规管理要点
1. 自身用工管理
1）人力资源部门
对于自身不在新疆生产经营的供应链企业而言，其人力资源部门在本企业对美供应链用工管理过程中应当重点注意以下问题。
首先，在招工阶段，应当确保整个招工程序完全以双方平等自愿为基础，其中不仅应当杜绝中美双方均视为违法或犯罪行为的强迫劳动指标、行为和情形，也应当在确保在中国国内合规性和法律风险规避的基础上，在对美供应链部分尽最大可能避免涉及中国政府、新疆生产建设兵团和其他实体清单列明机构主导或参与的任何劳动力招聘、分配、运输、转移、藏匿和接收项目。
其次，在双方自愿协商一致后，应当严格按照合规性要求，就建立劳动关系和用工关系问题签署合法有效的合同。
最后，企业在正式与劳动者建立劳动关系或用工关系后，人力资源部门在员工信息管理的过程中，应当尽可能收集和保留以下信息以备举证之用：
a）本单位全体员工名单；
b）全体员工工资发放信息（需要同时明确体现工资发放方和工资受领方）；
c）能够证明每个员工不是来自新疆的信息，以及每个员工在工作地的居留和居住身份信息；
d）与实际用工部门配合，提供生产产出用工人数与在册工人数量一致的信息，特别是人力资源直接掌握的各工种员工数量以及向实际用工部门收集的生产信息；
e）能够证明全体在册员工没有任何一人涉及由中国政府、新疆生产建设兵团或者实体清单企业主导的劳动力项目的证据；
f）能够证明全体在册员工在招聘、运抵企业、实际接收、实际生产生活等各方面均不存在任何强迫劳动指标的证据。
2）实际用工部门
作为实际用工的主体，实际用工部门在用工过程中应当确保合法合规，不得实施任何形式的强迫劳动行为，特别是涉及国际劳工局《强迫劳动指标》的行为以及可能导致适用强迫劳动推定的行为。在生产经营场所建设管理过程中，实际用工部门还应当着力建设合规的生产生活环境、设备设施、以及进出管理体系，确保劳动者的生产生活安全、舒适且自由。对于上述涉及生产经营场所的合规性问题，建议实际用工部门准备生产经营场所信息、所在区域地图、生产经营场所实际环境影像图片等证据。
2. 供应链管理
1）市场/采购部门
首先，市场和采购部门作为与供应链相对人对接的主体，应当就本企业所涉及的供应链情况在最大范围内绘制供应链示意图，并收集供应链与自身相关的主体信息。对于供应链信息，其应当能够体现从原材料到变为本企业产品的全过程，包括但不限于各个原材料、组件和次级组件等投入品开采、生产、制造有关主体的全部情况。
其次，市场和采购部门应当与法务等部门合作，在与相对人建立供应关系前，对该相对人是否涉及强迫劳动、该相对人自身及其上游供应链是否涉及新疆域内经营、以及该相对人自身及其上游供应链是否涉及中国政府、新疆生产建设兵团、以及实体清单企业有关劳动力项目问题采取尽职调查、可信审计标准的调查、实地考察和审计等措施，并保留相应的尽职调查、实地考察和审计报告。
最后，市场和采购部门应当对各个相关投入品建立能够精准定性定位的唯一标识，如果生产制造过程中涉及混成、混合的，应当能够通过可供审计的流程证明各个投入品的来源和管控措施。此外，市场和采购部门还应当建立原材料采购和入库的台账、明细账，健全与财务和单据管理部门的沟通机制。
2）生产部门
生产部门作为实际接收生产投入品的部门，应当推动生产管理系统的建设工作，并确保生产管理系统能够随时对相关的投入品及其对应单据进行追溯和核对。如果本企业生产部门同时涉及对美供应链和对强迫劳动无进口管制国家的供应链，那么对于对美供应链应当确保建立独立的生产线，并在投入品的领取、管理和使用方面进行单独的管理系统建设，确保没有不合规的投入品进入对美供应链的生产部门或生产线。
3）仓储部门
仓储部门在库存管理过程中，应当仔细填写入库、出库单据，核对投入品的原产地和生产主体信息。如果本企业生产部门同时涉及对美供应链和对强迫劳动无进口管制国家供应链的，建议仓储部门对于对美供应链生产部门或生产线建立单独的仓库和/或库存档案。
4）财务和单证管理部门
财务和单证管理部门应当与其他部门协调配合，对以下单据进行妥善的收集、保管和存档：
a) 采购订单；
b) 所有供应商和次级供应商的发票；
c) 装箱单；
d) 物料清单；
e) 原产地证书；
f) 付款记录；
g) 卖方的出库库存记录，包括码头/仓库的收据；
h) 运输记录，包括舱单、提单；
i) 买方的入库库存记录，包括码头/仓库的收据；
j) 所有供应商和次级供应商的发票和收据；
k) 进口/出口记录。
除保留上述证据材料外，财务部门还应当推动建立正规完善的财务操作系统和会计系统，并确保全部相关文件可供审计。
5）法务部门
法务部门在制定供应链合同和协议时，应当在确保本方利益和双方平等自愿协商一致的前提下，尽可能将供应链监管追踪、反强迫劳动守则和制度、相对人对反强迫劳动的承诺书、强迫劳动整改措施方案、以及发现强迫劳动和（或）整改不成时的责任纳入到合同或协议当中，确保在供应链合规管理方面存在必要的合同依据。
（三）事后整改措施
对于强迫劳动的事后整改问题，原则上应当在进行可信审计的基础上，根据整改措施计划进行整改。对于可信审计，美方指引文件中建议采用未披露的独立第三方审计等高于一般性审计的措施，审计内容不仅应当涉及全部强迫劳动指标内容，而且还应当对有关人员使用其母语进行访谈。对于整改措施计划，美方指引文件中建议合规性管理者在上述可信审计内容的基础上，对实际发现的强迫劳动指标进行逐个具体的整改并彻底矫正，同时还应当明确规定整改措施的核查和落实情况、具体的时间表和节点、以及未完成整改时对涉强迫劳动主体的处理方式。
值得特别指出的是，对于UFLPA项下的执法，执法策略文件在已经适用强迫劳动推定的基础上，对于涉疆的可信审计和整改措施表达了进一步的负面态度。具体来说，美方在执法策略文件中认为，鉴于中国政府控制、监视和支持等原因，在新疆实际上很难进行可信审计，对于涉疆强迫劳动行为除了彻底解除供应关系外也很难进行其他形式的补救。虽然上述做法在中方视角存在着非客观和非理性的成分，但是从确保对美供应链合规性的角度出发，中方企业在进行强迫劳动合规性管理时，对通过可信审计和整改措施救济涉疆执法一事应当持谨慎悲观预期。换言之，企业在应对涉疆执法时，原则上仍建议以事前合规为总目标。
十四、其他海关执法的合规要求及操作指南
（一）查封
查封（Seizure）是CBP的一个重要执法手段。CBP依法进行的查封大体上可基于对货执法和对人执法两类情况。一方面，如果执法人员有相当合理根据（probable cause）认为进口货物违反了美国海关法等法律法规规定，并且依法可能被予以没收的，执法人员有权对此类涉嫌违法的货物先行予以查封。
另一方面，如果有关人员（包括自然人、法人和其他组织，下同）主观上基于故意欺诈、重大过失或一般过失，通过提交文书、电子数据信息，做出书面或口头声明以及其他行为（包括作为和不作为，下同）方式，提供重大虚假情况或隐瞒重大真实情况，使有关货物进入美国贸易体系，或者帮助、教唆他人实施上述行为的，在特定情况下，CBP为确保罚款的有效执行，也有权对涉案货物先行处以查封措施。货物在查封状态中，政府官员会实际占有货物或其他物品，包括运输货物的载具以及夹带违法货物的其他货物。在法律规定的时间内，没有依法采取相应的措施，查封的货物可能被没收。
1. 货物何时可能被查封
1）货物本身属性违反美国法律
根据美国法律法规规定，CBP执法人员及其他受权执法机关人员有权在确认货物违反美国法律，且依法属于查封或（可能涉及）没收对象的，有权对货物采取查封措施。上述依法属于或可能查封对象的货物包括但不限于下列违反美国海关及其他有关法律法规的物品：
ａ）违禁品（包括但不限于：麻醉品、假币、法定受控物项、仿冒或盗版商品等）；
ｂ）受限物品（包括但不限于：根据纺织品进出口限额以及其他行政机关或行政措施限制或禁止进口的物品等）；
ｃ）盗赃物、走私品或其他未经报关私自进口的物品；
ｄ）运输特定违禁品的工具或者夹带非法货物的物品；
ｅ）其他违反美国法律法规，且受权机关应当或有权依法予以查封和/或可能依法没收的物品（例如:特定种类爆炸物、进出口应当具备授权拍照而未具备的物品等）。
2）有关人员引进货物行为违反美国法律
通常情况下，对于因故意或过失通过提供重大虚假情况或者隐瞒重大真实情况手段使有关货物进入美国流通，以及帮助或教唆他人实施上述行为的有关人员，CBP及其他受权机关原则上会对违法人员处以罚款处罚，货物本身一般不会成为人员违法行为的执法和处罚对象。但是，如果出现以下情形，为确保实现执法目的，有关货物也可能被予以查封：
ａ）该人有无法足额缴纳罚金（insolvent）的可能；
ｂ）该人不在美国的司法管辖范围内；
ｃ）采取查封措施对保护国家税收（revenue）至关重要；
ｄ）采取查封措施对防止被禁止的或受限制的商品进入美国海关领土至关重要。
2. 查封货物的释放
查封货物的释放有两种情况：
1）对于查封货物的原持有人：受权执法机关和/或执法人员在收到相当于违规货物价值或者违规人员依法应处罚款金额（不超过最高罚款限额）的保证金后，将查封的货物归还给被查封的人。前提是该货物不属于违禁货物。
2）对于其他人：如果其他人能提供足够的保证金，并且货物进入美国商业领域不被禁止或限制，那么实施罚款、处罚和没收的官员也可能将货物释放给其他人。这还需要满足两个额外条件：
ａ）实施罚款、处罚和没收的官员认为该人就被查封的货物有重大利益。
ｂ）该人签署一份使美国政府及其官员和雇员免责的协议，或由货物的所有者或原持有者就该货物出具一个释放声明。
释放条件主要通过收取保证金的方式确保税收收入和法规得到遵守，同时也为货物的原持有人或有合法利益的第三方提供了一定程度的救济。
3. 被查封的货物可能面临的后果
当货物因违反海关或其他相关法律法规被查封后，如果没有采取适当的法律程序来追回或解除查封，这些货物将通过相应的行政或司法程序予以没收（Forfeiture）。
1）行政没收程序
根据美国法律法规规定，对于符合下列条件的查封物（包括车船、飞机、商品和行李），有关海关执法人员可以根据美国财政部有关要求，在至少连续三周时间内公示对于查封物的查封以及拟做出的没收、出售或其他处分决定意见，并将有关意见书面告知查封物的全体利害关系人：
ａ）查封物价值未超过50万美元；
ｂ）查封物属于禁止进口的商品；
ｃ）被查封的车船、飞机曾用于进口、出口、运输或储存任何受管制物质或特定清单所列化学品；
ｄ）查封物属于美国有关法律规定的货币工具（monetary instrument）。
如根据上述规定进行行政没收程序的，原则上不必再进入司法没收程序。但是，如果有关主体在上述决定首次公开之日起20日内，根据以下要求向受权海关官员提出索还申请的，该案件应当移交负责检察官并进入司法没收程序：
ａ）申请人缴纳5000美元或者查封物价值10%（二者取较低值，但最低不得低于250美元）的保证金，如果申请人非查封物所有权人的，需经受权海关官员同意；
ｂ）申请人承诺在败诉（货物被认定违法并依法没收）时承担全部相关程序费用。
2）司法没收程序
除上述依法进行行政没收程序的货物外，对其他查封物，有关受权执法人员需立即向查封地的负责检察官报告案件相关事实，以启动司法没收程序。对于司法没收案件，诉讼参与人可以通过达成和解方式结案。否则，如果法院判决决定没收的，该货物将正式被没收并成为政府财产。此外，特定情况下（例如查封物在短期内有毁损灭失或因保管导致贬值风险），检察官有权向法院申请提前对查封物进行处置。
4. 应对查封手段的合规途径
1）提供文件和信息：在查封初始阶段，包括货物所有权人在内的各利害关系人需要根据CBP的要求提供额外的文件和信息，以避免货物被查封。根据要求不同，需额外提供的信息可能包括货物的详细描述、证明文件、合规证书等。CBP一般会以格式表格的形式要求补充信息。
2）运用入境申报更正合规报关：鉴于因故意或过失引发的提供重大虚假情况或者隐瞒重大真实情况的行为可能导致货物被查封。如果报关摘要已经呈报给CBP，那么就可以通过入境申报更正程序来修正报关信息，避免货物被查封的风险。
通过事前披露申请除外情况：对于特定法律规定的人员违规行为，如果已经被事前披露，则CBP不得对其货物采取查封措施。
（二）入境申报更正
入境申报更正（Post Summary Corrections，“PSC”）是指对货物入境申报单的后期更正。这一程序允许进口商或其代理人在报关完成后、货物进入美国之前，对特定报关信息进行必要的修正。
1. PSC的适用条件
1）报关条目为已接受状态：要提交PSC，报关必须处于已接受状态，这意味着CBP已确认成功收到初始报关材料。
2）报关条目没有处于“CBP审核中”状态：在提交PSC时，报关摘要不能正在CBP审核中。这意味着在CBP已完成对入关的初步审核后才能进行更正。
3）PSC涉及的报关摘要不能处于已清关状态：如果货物已经清关，更正报关摘要的程序应采取提交事前披露（见下文）或申辩的方式。清关通常意味着CBP已经完成了入关的最终处理，无法通过常规的PSC进行更改。
4）PSC提交的时间限制：PSC提交者可以在报关日期后的300天内以及计划清关日期前的15天内提交更正，二者中以较早的日期为限。如果在指定的时间范围之外提交PSC，ACE将自动拒绝PSC。例外情况包括进口商申请延期清关，或者因各种原因被暂停清关，提交PSC不受报关日期后的300天内的时间限制。
2. 不能通过PSC修改的信息
并非所有信息都可以通过PSC更正，有一部分信息在报关后是不能更改的。鉴于这些信息对报关而言至关重要，因此在最初提交时必须保证准确，以确保CBP可以对报关货物正确评估。上述无法通过PSC修改的信息包括：
1）在案进口商（Importer of Record）：报关主体应当确保呈报的进口商准确，使CBP能够识别主体。如果需要更改，必须提交CBP表格3347，修改后的报关将重新计算314天清关周期。
2）合并汇总指标（Consolidated summary indicator）、入境口岸（Port of Entry）、货物放行证明请求指标（Cargo release certification request indicator）等：更改这些信息可能会影响关税率、贸易协定的适用性，以及多个行业和监管机构的合规审查。
3）实时入境指标（Live entry indicator）、贸易协议指标（Trade Agreement indicator）、和解问题代码（Reconciliation issue code）等：上述内容是指示报关条目的特殊条件或要求的特定法规标记，更改可能会影响关税率、贸易优惠的资格、或使报关条目受到额外的审查或程序。
4）初始声明打印日期（Preliminary statement print date）、定期月度说明（Periodic Monthly Statement）、声明客户分支机构指标（Statement client branch identifier）等：上述内容与报关条目的审计有关，更改可能会影响CBP进行审计追踪。
5）货物地点代码（Location of goods code）、入境日期（Date of Entry）等：这些是基础事实信息，用于确定报关条目在时间和空间中的位置。
（三）事前披露
事前披露（Prior disclosure）是指有关人员在CBP或移民和海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement “ICE”）/国土安全调查局（Homeland Security Investigations，“HIS”）开始对基于故意欺诈、重大过失或一般过失的特定违规行为进行正式调查之前，或在对调查开始不知情的情况下主动披露相关违规行为。在某些情况下，有效的事前披露可能会大幅降低罚款或免除罚款。
1. 向CBP提交事前披露的主体
涉及美国进口业务的任何一方都可以就其认为自己违反了19 U.S.C. §1592（该条款主要针对前文所述的，基于故意欺诈、重大过失或一般过失，通过提供重大虚假文书或电子数据，或者隐瞒重大真实情况，使有关货物进入美国市场流通的行为）来提交事前披露。可以提交事前披露的各方包括但不限于进口商、报关行、出口商、托运人和外国供应商/制造商。
2. 事前披露的对象
事前披露的对象是19 U.S.C. §1592中规定的违规行为。此类违规行为的一些典型例子包括：低估价值、错误描述商品、错误分类、高估价值、逃避反倾销/反补贴税（AD/CVD）令、不当的原产国呈报或标记、或根据自由贸易协定或其他关税优惠计划不当地要求优惠关税待遇等。
3. 提交事前披露的时限
有效的事前披露需由相关方在CBP开始调查前做出，或是相关方不知道CBP已经开始调查时作出。因此，尽快提交事前披露是最有利的做法。若推迟提交事前披露，如果CBP发现违规行为，开始正式调查并就此通知相关方，那有关方面将失去事前披露的权利和机会。
如果在提交事前披露时，披露主体尚未完全收集违规行为的信息，CBP法规允许披露方先行启动事前披露，同时在自启动披露之日起30天内，补充提供有关违规行为的信息。此外，披露方还可以要求实施相关罚款和没收的官员（Fines Penalties and Forfeitures Officer，FPFO）将提交必要信息或数据的时间延长到30天以上。
如果披露方提交事前披露时CBP已经开始了调查，那么披露方有责任证明自己对正式调查已经开始的事实不知情。
4. 事前披露的要求
根据相关法规，事前披露必须披露违规情况的详细情况，包括：
1）商品种类或类别
2）报关或退税申请编号：通过报关编号、退税申请编号来明确指出涉及违规的报关或退税申请。
3）具体的虚假陈述、遗漏或其他违规行为：需要详细说明哪些信息是不准确或被遗漏的，以及这些虚假陈述、遗漏或其他违规行为是怎样以及何时发生的。
4）真实和准确的信息或数据：需要提供应在报关或退税申请文档中提供的真实和准确的信息或数据。如果在初次披露时还不清楚某些信息，需在初始披露日期后的30天内提供。
除了要详细披露违规情况外，披露方还需要支付因违规而导致的所有实际损失的关税、税费或收入。支付这些费用的时间可以是在提出事前披露时，也可以是在CBP以书面形式通知披露方其计算出的实际损失之后的30天内。
5. 事前披露的有效性审查
对于事前披露，CBP将从以下两个方面进行审查，以确定事前披露的有效性：
其一，核实披露方是否已根据法规披露了所有违规情况。不完全披露违规情况的事前披露是无效的，因此，披露方在进行事前披露时，应当注意完整披露所有的违规情况。
其二，一旦确定披露方已经披露了违规情况，CBP将核实CBP或ICE/HSI是否已开始对事前披露的违规行为进行正式调查，以及CBP或ICE/HSI是否已告知披露方该调查的存在。
此时，如果实际损失的关税已经补交，CBP在对与事前披露有关的事实进行彻底审查无误，并确认不存在公开的正式调查或者披露方不知道正式调查后，CBP将通知披露方，事前披露是有效的。
如果CBP经过对与事前披露有关的事实进行彻底审查，并认为不存在规定的违规行为时，CBP将退还与实现披露一起补交的实际关税损失。
来源：上海公平贸易
备注：由于实践中企业面临的贸易法律问题是复杂多样的，且相关企业的生产、经营和内部管理体系等并不相同，因此《指南》仅供参考。
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